摘要：应急预案是应急管理的重要手段。新冠疫情发生以来， 2005年民航局发布实施的《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》经受了一轮新的检验。本文首先从四个方面阐述了开展预案研究的必要性；然后结合新冠疫情防控着重分析应急处置参与主体之间的关系，阐述现行预案中存在的问题；并从预案制定和应急处置之间关系的维度重新认识预案；最后，提出了四个方面的八条具体建议，以期为今后开展相关预案修订和应急处置工作提供思路。

　　《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》在2005年发布实施以来，特别是新冠疫情发生后，在应对各类突发公共卫生事件处置，有效预防、最大程度地减少公共卫生事件造成的危害，保障广大旅客和民航员工的身体健康及生命安全，保证突发公共卫生事件应急物资及时运输，防止疫情通过航空运输传播，维护疫情预警及防控工作启动时的生产运输秩序等方面发挥了重大的作用。

　　一、研究突发公共卫生事件民用航空控制预案的意义

　　（一）突发公共卫生事件对民航行业发展产生重要影响

　　在行政管理层面，提升突发公共卫生事件应急处置能力是我国实现民航治理体系和治理能力现代化的内在要求。尤其是面对突如其来的新冠肺炎疫情，中国民航局通过发布实施疫情防控技术指南、及时关闭离汉通道、开展医疗紧急运输、开辟第一入境点、实施国际入境航班“五个一”、入境航班熔断奖励措施等一系列举措较快应对疫情发展变化，为取得疫情阶段性胜利赢得宝贵的时间。加强对相关预案的研究是补齐民航应急处置能力短板的迫切需要。

　　在行业发展层面，新冠疫情对民航行业影响深远。首先，国内外经济形势产生新变化，世界经济形势复杂严峻，复苏不稳定不平衡；国内经济开启以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。其次，民航发展的速度和方式产生巨大而长远的影响，一方面运输总量2020年11月份，共完成运输总周转量82.8亿吨公里，恢复至去年同期的77.3%；完成旅客运输量4441.2万人次，恢复至去年同期的83.7%；完成货邮运输量67.5万吨，同比下降3.5%。；另一方面，货运发展迎来新机遇，为补齐货运能力短板，国家发展改革委、民航局联合印发《关于促进航空货运设施发展的意见》，2020年 11月，全货机完成货邮运输量25.5万吨，较去年同期增长21.2%，继续保持较高增速。[1]

　　（二）民航运输在突发公共卫生事件处置中扮演重要角色

　　民航运输具有点对点快速运输的优势，便捷高效的运输效率。但在传染病防治中民航为传染病传播提供一种可能的更快途径。这是种快速高效的运输方式, 在疫病长距离传播过程中起到了极大的助推作用。[2]近年来中东呼吸综合征、甲流等传染病频发。随着民航国际航线网络布局的多元化，在为旅客带来便利的同时，意味着承受更多来自传染病入侵的风险。做好突发公共卫生事件处置工作将保障民航航班正常运行提供稳定的外部发展环境。

　　（三）预案居于应急处置的核心位置

　　非典之后，经过自上而下的应对体系构建，我国形成了以“一案三制”为代表应急管理系统，即预案和法制、体制和机制。 [3]各级预案都是按照上级预案和本单位实际，对照可能存在的突发事件，编制形成本级预案。目前应急管理的具体实践包含预案、人员、设备、培训、演练五个主要因素。其中，预案居于应急处置的核心位置，研究预案将有助于开展相关工作。

　　（四）及时开展预案修订工作是实现科学治理的现实需要

　　现行的《突发公共卫生事件民航应急控制预案》不能满足当前的疫情防控的要求，预案指导实践的能力不足。对相关预案开展修订工作，确保文文相符、文实相符，是实现科学治理的必然要求。在重大突发公共卫生事件工作后，尤其是在当前新冠肺炎疫情仍在全球肆虐的情况下，总结经验、固化成果，开展相关预案的研究，更加具现实意义。

　　二、目前突发公共卫生事件民航应急控制预案中的几对关系

　　（一）预案中应急处置参与主体之间的关系

　　民航行业的突发公共卫生事件处置主要包含以下三类主体：民航行政管理机构（及各层级）、地方政府、运行单位（航空公司、机场公司）。任一一对主体之间或内部在预案中关于责任落实不清晰、处置措施不明确，都会表现在处置工作过程中不紧密、不协调。

　　1. 民航行政管理机构和地方政府之间，如何区分目标事件。在预案启动环节，现行的民航突发公共卫生事件应急处置预案，在目标事件设定上民航属性不突出。或者说与地方性的预案语言叙述上区别并不明显。预案中没有明确突发公共卫生事件是否仅限于在民航运输过程中，或者认为影响民航正常运输情况。这就意味着，只要存在民航运输机场和运输航空公司的所在地发生突发公共卫生事件，民航主管部门和运行单位就有启动预案的可能。

　　2. 民航局和地区管理局两级政府之间，如何明确指挥权。民航预警和处置中，地区管理局在与地方政府层级不对等。当前我国突发公共卫生事件的分级其实基本上是按照影响范围进行确定，即国家、省、地市、县四个影响范围进行划分。然而，民航机构的设置是两级政府三级机构，与我国现行的行政区划层级并不完全一致。

　　突发公共卫生事件的四级应急反应处置措施主要区别在于民航方面“谁指挥、谁启动预案”的主体不同、以及具体处置措施不同。Ⅰ级应急反应由民航局启动，Ⅱ级应急反应由地区管理局或者监管局启动，Ⅲ级和Ⅳ级应急反应由地区管理局或者监管局配合地方政府监督落实相关措施。行业行政管理机构在Ⅲ级和Ⅳ级应急反应中应急指挥能力弱化。另外，这样的对应设置不利于早期的突发公共卫生事件预警。

　　3. 运行单位和民航行政管理机构、地方政府，如何落实防控措施。运行单位是具体措施的落实方、各项行政命令执行者。民航行业内部行业管理部门、运输机场各层级的预案强调各方责任，但缺乏技术层面的分预案、落实相关的措施预先准备。例如应急处置中免费退改签、旅客落地后隔离14日等问题时，航空公司不能及时落实相关要求。航空公司具有多地运行的特点，接受来自起飞、降落机场所在地政府关于旅客搭载的要求，各地对旅客填写个人行程和健康承诺书的格式不同等问题，对运行效率造成极大影响。

　　（二）预案制定和应急处置之间的关系

　　1.预案制定需要回应目标事件。目前的民航突发公共卫生事件应对体制机制和预案产生于非典型肺炎以后。由于近些年埃博拉病毒、中东呼吸综合征等传染病频发，但这些传染病流行主要呈现局部、散发、短期的特点。在非典型肺炎以后建立的体系，较好地处置了这一阶段的传染病，并且未受到冲击。但新冠肺炎疫情已经明显超出了对于目标事件的预估。

　　2.预案措施应当覆盖事件全流程。一般来讲，可将突发公共事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。[4]按照突发事件发生的四个阶段，预案也应当为处理具体问题提出指导方向，提出全流程的对应措施。但是，当前预案更加关注应急控制，缺少事件后期的民航运输秩序恢复的相关内容。此外，文本中没有关于宣布终止各级应急反应的程序和表述。有始无终的政策往往使运行单位感到迷惑，甚至部分单位尝试自行放松措施。特别是面对漫长的新冠肺炎常态化防控阶段，行业主管部门需要反复强调之前颁布的防控措施，为疫情防控工作带不必要的行政成本。

　　3.在应急处置实施中体现预案体系完整性和灵活性。预案体系搭建中，对实施应急处置措施的支撑性不足、缺乏灵活性。在突发公共卫生事件应急处置方面，虽然民航各级机构形成了完善的纵向预案层级，但横向看预案并没有建立包括分预案或者具体实施措施在内的预案体系。预案更侧重对于应急处置方面责任的分解，对实际开展应急处置的指导性不强。预案预案在时间、空间等方面不能够完全包罗万象，不可能穷尽所有的突发事件情景。因而预案本身不是本本。在应急处置过程中，需要及时开展进行合理化的修订、完善，加强对具体实践进行指导作用。在预案制定过程中应当为处置措施升级预留一定空间，避免产生虽然有预案，但拿来不能用的情况。

　　三、关于突发公共卫生事件民用航空应急控制预案修订和实施中的建议和措施

　　（一）进一步定义应急处置的目标事件

　　新冠疫情事件处置在规模、措施等方面突破了原有对突发公共卫生事件的认知。新冠疫情对重新定位目标事件提供了较为全面的样例，呈现“小切口、大视野”的特点。虽然只是以传染病疫情防治为切入点，但是既涉及运输中的疫情防控，又涉及紧急运输；既涉及国内防控，又涉及防境外输入；既涉及运输机场、航空公司，又涉及空管以及地面保障单位；既有旅客、机组等相关人员的防控，又涉及避免通过货物（冷链）运输传播；在也考验着民航行业如何面对严峻发展环境，政企携手挺过行业的低谷。

　　但我们也应当认识到此次处置，仍然具有特殊性：一是新冠疫情只是突发公共卫生事件具有四大类中的一类；二是在此次应急处置中组织架构、反应措施等方面采取了非常规措施。因而在预案修订中需要跳出新冠疫情防治，以更加广阔的视野和维度修订突发公共卫生事件民航应急控制预案。

　　（二）加强民航行政管理机构在事件早期的应急处置能力

　　在传染病突发公共卫生事件在初始阶段，往往表现为低级别的突发事件，并呈现逐步升级的态势。因此为实现早发现、早研判、早报告、早处置、早解决的“五早”目标，需要搭建事件早期的信息传递、信息预警和应急指挥的体系。而民航在Ⅲ级和Ⅳ级应急反应中，民航行政管理机构在与地方政府的相应对等层级上是缺失的，因而有必要完善相关的信息传递、信息预警和应急指挥的相关内容。

　　（三）增强预案实施的可操作性，确保令行禁止

　　1.完善突发公共卫生事件应急控制预案体系，加强预案实施的支撑性。在预案体系的横向布局上，按照突发公共卫生事件四大类，依据具有代表性的突发公共卫生事件，编制形成分预案；行业主管部门梳理前期应急处置工作中形成有效措施，汇总成为政策措施。各运行单位对照分预案、政策措施，制定实施方案和落实相关工作接口，解决因应急措施难以落实的问题。

　　2. 完善突发公共卫生事件缓解期和善后期的应急处置措施，实现突发公共卫生事件处置预案全覆盖。在整体局势控制后，逐步开展民航运输的恢复工作，降低应急措施的强度，尽早实现正常生产状态。开展事后评估工作，对事件处理过程进行科学充分的调查评估，认真总结经验。

　　3.在预案中应当明确政策措施的终止程序和公布渠道，维护防控政策措施的权威性和严谨性。以保证运行单位在落实相关要求时，明了应当遵守的防控措施，及时掌握需要解除的相关限制，更新落实防控要求。避免一线单位对防控政策措施的误读和误判。

　　（四）开展日常应急管理的建议措施

　　1. 开展跨地域、多单位的协作演练。民航运行具有点对点、跨区域运行的特点，这使得处置突发公共卫生事件往往也需要跨区域协作。运行单位应当摒弃内部演练的惯性思维，组织开展跨地域、多单位的协作演练，补齐协同处置突发公共卫生事件的能力短板。

　　2. 加强一线人员公共卫生意识。完善对安检人员、值机人员等与旅客直接接触的一线工作人员，个人卫生防护的操作指南，加强防护意识。增强运行单位相关负责人的公共卫生安全意识，收到地方政府和民航行业主管部门的信息后，尽早做好启动预案的准备，加强安全运行和应急处置之间的协调。

　　3.完善民航单位公共卫生专业人员储备和物资储备。结合新冠疫情防控，根据本地区实际情况，进一步梳理运行单位内部和本地区可储备的公共卫生专业人员，形成可以在应急处置过程中，可供使用的公共卫生人员队伍。对于防护物资储备，按照常见的传染病数量种类进行常规性储备或与相关仓储机构开展协议储备。在机场航站楼设计阶段将公共场所通风等公共卫生的防控措施考虑进来。（作者：卜炳乾）

　　参考文献：

　　[1]2020年12月民航局例行发布http://www.caacnews.com.cn/special/5706/6122/

　　[2]吴晓旭,田怀玉,周森,陈丽凡,徐冰.全球变化对人类传染病发生与传播的影响[J].中国科学:地球科学,2013,43(11):1743-1759.

　　[3]薛澜.中国应急管理系统的演变[J].行政管理改革,2010(08):22-24.。

　　[4]薛澜,钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础[J].中国行政管理,2005(02):102-107.