摘要：2017年开始，民航局全面推行监管模式改革，其中非现场监管在疫情背景下发挥越来越重要的作用。本文通过探讨空防安全工作中的非现场航空安保审计工作，对非现场监管的现状、目前存在的不足进行了思考。

　　一、航空安保审计在民航监管中的地位

　　空防安全的行业监管工作中，按时间段可划分为事前监管、事中监管和事后监管。其中事前监管主要是通过行政许可的形式，对大型公共航空运输承运人进行运行合格审定（航空安保部分）；新建、改建和扩建民用机场的审批和审核（航空安保部分）；民用航空安全检查仪器设备使用许可；航空安全员资格认定。事中监管包括行政检查、航空安保测试、空防安全保障能力评估和航空安保审计。事后监管主要包括法律手段、经济手段、纪律手段、信用手段等。图例如下：

　　从上图中可以看出，航空安保审计是空防安全工作中事中监管的重要手段。

　　二、中国航空安保审计的发展

　　中国的安保审计制度设计来源于国际民航组织的普遍安保审计制度，自2002年国际民航组织推行普遍安保审计（USAP）制度，已实现对全球各缔约国两轮全覆盖审计，2013年起开始在全球逐步推行持续监测模式（USAP-CMA）。作为国际民航组织提升全球航空安保工作水平的最主要抓手，普遍安保审计制度多年以来极大地提升了各缔约国对航空安保工作的重视，显著提升了缔约国履行国际民航组织标准和建议措施的有效实施率，提高了全球航空安保工作水平，安保标准平均符合率由2007年的34%，提升至2018年的79.22%。

　　近年来，民航局组织专家组经过广泛调研、深入研究，对原有审计模式进行了全面、转型式的革新。目前的中国民航安保审计体系，主要有六大制度创新：

　　  　　一是科学选定审计对象。在对企事业单位安保工作水平综合评估的基础上，通过风险评估、文件审查等方式，将审计工作关口前移，精准确定被审计对象。2020年全国安保审计计划确定的被审计单位数量，整体较上一年下降了20%。

　　二是差异化制定审计类型和方案。根据被审计对象实际情况量身定做审计工作方案，重点聚焦提升审计效能。在2020年的31家受审单位中，覆盖全领域的现场审计模式仅8家，占比25%；同时有5家单位采取非现场审计模式。

　　三是引入企业自审制度。高质量的企业自审工作是局方审计工作的前提和落脚点。通过全新的“自审制度”的推行，把企业“法定自查”和自身的质量控制、安全隐患排查工作落到实处，从而让企业真正把空防安全主体责任落到实处。

　　四是优化审计结论的评价方式。新审计制度的结论采取以审计点的符合比例为评价方式，更加直观、系统地反映安保工作水平。

　　五是多元化运用审计结果。多平台的审计结果运用才能焕发审计制度新生命力，新审计制度的审计结果将全方位与行政检查、空防安全保障能力评估、信用管理等多平台相关联，扩大审计工作关联效能。

　　六是强力提升对审计工作的监督和管理，建立过程监督、结果复核等多项制度，杜绝不良审计工作行为。审计人员的作风建设是审计工作的生命线。为切实加强审计员队伍建设，结合民航局监察员培训改革工作，自2020年2月起全面启动审计员培训工作，狠抓培训质量，打造一支专业素质高、合规意识强的新审计队伍。

　　三、民航监管模式改革下，对航空安保审计的新要求

　　2017年开始，民航局全面推行监管模式改革，主要包括五大举措，分别是以监管事项库为基础的行政检查、检查计划灵活调整和融合、企业问题原因系统性分析、民航单位法定自查和非现场监管。

　　2020年，新冠肺炎疫情来势汹汹。民航局党组提出“保安全运行、保应急运输、保风险可控、保精细施策”的工作要求，要求统筹做好疫情防控和安全监管工作，充分运用非现场监管方式。

　　（一）什么是非现场监管

　　非现场监管，是按照风险为本的监管理念，运用一定的技术方法，全面、持续地收集、监测和分析被监管机构的风险信息，针对被监管机构的主要风险隐患制定监管计划，并结合被监管机构风险水平合理配置监管资源，实施一系列分类监管措施的周而复始的过程。

　　根据非现场监管发现的主要风险信号和存在的疑问，制定现场检查计划，确定现场检查的对象、时间、范围和重点，并合理分配监管力量，从而提高现场检查的效率。

　　（二）非现场监管内容分类

　　主要包括合规性监管和风险性监管。完善的监督管理信息系统是非现场监管的重要工具。

　　（三）非现场监管的工作目的

　　规范非现场监管方式在民航行政检查工作中的应用，明确非现场监管的程序和方法，提高民航行政执法的效率，保证执法的客观性和公正性。

　　在航空安保审计工作中，则是运用非现场监管方式，实施非现场审计工作。

　　四、非现场审计工作的探索和现状

　　（一）明确选择非现场审计的情形

　　根据《审计规则》4.3.2.5，被审计单位有以下情形的，应当进行非现场审计：经过风险分析和评估后，被认定为空防安全风险较小的；在前一次局方审计后，运行规模和客观条件未发生重大变化的；已建立和运行较为完整的航空安保管理体系，且近三年内未发生航空安保责任事件的。

　　（二）初步确认非现场审计的方式

　　确认审计员是否需要集中（一是审计员集中到某地，一是审计员在原工作单位），明确非现场审计的设备条件（管理局视频会议系统、微信视频连线、腾讯会议等）

　　（三）确定非现场审计的审计方法

　　根据已选定的审计领域，确定哪些审计点需要进行视频观察、人员访谈，确定远程文件审查的形式（电子版文件直接传输、同步显示桌面等），与被审计单位确认通过何种方式进行视频观察、人员访谈。

　　（四）测试非现场设施设备

　　事先对非现场连线设备进行测试，准备多种连线方式以备调整。

　　（五）准备视频记录设备

　　通过视频拍摄、录屏等方式对非现场审计的过程进行记录。

　　五、对非现场审计及非现场监管的相关思考

　　从前期组织非现场审计及开展非现场监管工作的经验来看，非现场方式的优点在于减少了差旅费用，工作形式较为灵活，对于工作场所的需求较低；但也存在一些不足，主要表现在以下方面：

　　（一）哪些事项可用于非现场监管

　　目前局方并没有清晰明确的非现场监管的边界，缺乏非现场监管检查事项明确的筛选和划分原则，现场和非现场监管的确定标准不统一，存在部分项目很难全面实施非现场监管的情况，部分项目存在只适合远程对整改问题的复核的问题，从而导致部分监察员对监管事项库中未明确可以实施非现场监管的事项是否可以开展非现场监管抱有疑虑。

　　另一方面缺乏清晰的非现场监管检查单，目前现有的检查单中没有系统梳理事项库中哪些项目适合音视频检查，哪些项目适合图片，哪些项目适合电子数据，哪些项目需要接入实时信息，也未结合一些新的数据采集和比对技术以提高检查的针对性和时效性。

　　（二）数据和网络安全问题

　　监察员非现场监管过程中通过拍照、录制视屏等采集证据，会涉及到很多敏感信息，如空管部门的信息数据、辖区机场军民合用机场的信息，还有可能涉及商业秘密、个人隐私的信息等等，这些信息如何（集，如何保存，目前没有明确的规定。

　　腾讯会议、华为Welink等软件对带宽要求很高，通信质量对监管影响较大，在网络信号不佳或终端设备配置不高的情况下系统无法自动提高压缩比降低对带宽的需求，容易卡顿或失去连接，造成监管画面或声音的丢失，影响检查的流畅性。实施非现场监管主要使用公共网络，现有的大部分公用通信会议软件无法完全满足网络安全的要求。

　　（三）缺乏专用的非现场监管系统

　　现有社交软件在功能上与非现场监管的需要匹配还存在一定问题，例如缺乏自动结合检查单将检查数据自动分析、比对、分类存档等功能。而且，采用这些软件实施非现场监管时主要由被监管方提供相关音视频资料，此外，一些监管项目需接入企业的各类运行数据，也需要一个专业可靠的系统平台。非现场监管资料的获取与保存数据量非常大，按照目前要求，行政检查记录必须保存10年，将一是个巨大的数据量，数据保存也存在困难；同时，在电子证据的保存过程中，会涉及到数据的复制、转移，必须确保数据的不可更改和唯一性，现有软件中数据采集及转移、复制如何才能符合证据合法性要求，缺乏技术支撑和操作指引。

　　在目前非现场监管工作越来越多的情况下，建议建设专用的非现场监管平台。

　　六、结语

　　从目前非现场监管带来的工作转变与成效分析看，非现场监管成为日常监管、取证破案的重要方式，愈来愈得到局方、国家的重视和认可。非现场监管提升了监管效能，节约了行政成本；督促企业落实安全主体责任，提高法定自查质量；减少了对运行保障工作的影响。但是，非现场监管仍面临很多不足，监管效果有待提升，问题发现率及检查的深度有待提高，更需国家层面的数据法及民航数据规章立法。（作者：陈芳）