■只有通过盯人盯事，发现更多的显性问题，才会联想、关联到更多组织系统的隐性问题。人和事的不足是隐患的表象，组织、系统上的缺陷是隐患的本质，从盯人盯事入手，由点到面、由表及里，透过现象看本质，才能达到盯组织盯系统的目的。离开盯人盯事，盯组织盯系统就是无源之水，容易陷入空谈；仅仅盯人盯事，就会“只见树木，不见森林”，容易陷入肤浅。

 

 

■规章管理不但没有过时，并且还需要不断加强，在科学立法、严格执法、全民守法等各方面还有大量工作要做。盯组织盯系统只有上升到法律要求，融合到规章管理中，才能落地生根，得到长远发展。

 

 

安全是民航的生命线。抓好航空安全，容不得任何松懈麻痹，需要不断创新安全管理方式方法，落实好航空安全“四个责任”。其中，牢固树立系统安全观，大力推进监管模式转型，推动行业监管方式从盯人盯事到盯组织盯系统的转变已经逐步成为业内共识。当前的问题不是要不要转变，而是如何实现转变的问题。本文试就“双盯”（盯组织盯系统）的实现路径进行探讨。

 

 

 

 

 

 

一般认为，盯人盯事是传统的监管方式，主要是通过法律符合性检查，发现企事业单位人的不安全行为、物的不安全状态等明显的不合规现象。盯组织盯系统是树立系统安全理念，安全治理从技术因素、人的因素发展到组织因素、系统因素，实现本质安全，其最本质、最基础、最源头的就是组织体系、管理系统。

 

 

要从盯人盯事到盯组织盯系统转变，有人可能认为是不是以前的盯人盯事就不管用了，要弱化或者放弃以前的盯人盯事，而采用新的盯组织盯系统的监管方式？笔者认为，这是一种误解。盯人盯事与盯组织盯系统是辩证统一的关系。一个安全隐患，往往既有技术因素、人为因素，又有组织因素、系统因素上的问题。在监管中，技术因素、人为因素的问题就像是浮在水面上的冰山一角，是显性问题，易于发现；而组织、系统上的问题是水面下的冰山，是隐性问题，需要下一番功夫，深入查找、探索才能发现。如果水面上的冰山一角都发现不了，怎么能发现水面下的冰山呢？同样，只有通过盯人盯事，发现更多的显性问题，才会联想、关联到更多组织系统的隐性问题。人和事的不足是隐患的表象，组织、系统上的缺陷是隐患的本质，从盯人盯事入手，由点到面、由表及里，透过现象看本质，才能达到盯组织盯系统的目的。离开盯人盯事，盯组织盯系统就是无源之水，容易陷入空谈；仅仅盯人盯事，就会“只见树木，不见森林”，容易陷入肤浅。

 

 

因此，要实现“双盯”的转变，不是要弱化盯人盯事，而是要强化盯人盯事，打造盯人盯事的升级版，在盯人盯事基础上，以解剖麻雀的精神深度分析、层层剖析，发现组织系统上的问题，促进组织系统层面的提升。这就要求我们在发现、分析安全隐患，提出整改要求、督促整改落实等方面，要顺藤摸瓜，进行适当追问，如组织上系统上是否存在缺陷，是否要采取相应的纠正措施，从而使盯人盯事收到更好效果。

 

 

 

 

 

 

组织系统上的问题与显性的安全隐患是一般与个别的关系。一般不能脱离个别而存在，共性寓于个性之中，没有个性就没有共性。我们可以通过个别去认识一般，从大量个别事物的特殊本质中总结概括出事物的一般本质。组织系统上出现问题，如同水源受到了污染，它的影响在下游的河流中都能感觉得到。如果下游的多条河流受到了污染，我们可以合理地反推水流的源头是不是出了问题。我们要通过具体事件，抽丝剥茧，深入到管理、组织、系统层面，去发现问题的根源。

 

 

因此，要查找组织、系统上的问题，开展大数据分析是行之有效的方法。“一花独放不是春，万花齐放春满园”。样本多了，就能从许多个别事件中发现他们隐藏的共性特征，找出具有根源性、本质性的问题。目前，行业监管的数据系统已经初具规模，重点是要加强数据的深度挖掘运用。在笔者看来，以下三类数据系统值得重点分析利用。

 

 

一是航空安全信息系统。经过多年建设，我国航空安全信息系统已经比较完善，企事业单位安全信息报告积极主动，每天都有大量的不安全事件报告。航空安全信息系统就像是一个巨大的安全管理的金矿，经过深度的挖掘、分析、利用，可以透过一个个不安全事件，去发现民航安全领域组织上、系统上存在的具有普遍性的问题。通过发布安全通告、安全指令、重点监管措施等手段，举一反三，防微杜渐，堵塞系统安全漏洞，实现关口前移。

 

 

二是行政处罚系统。行政处罚案件具有典型意义，它涉及的违规行为往往是由于企业的管理、组织、系统等层面出现了问题，触碰了法律底线、安全红线，涉及比较严重的安全隐患。因此，把全国的处罚案件数据库利用起来，具有非常重要的作用。首先，通过定期统计分析和公示处罚案件，我们可以非常直观地了解到民航系统法律底线和安全红线在什么位置，从而在管理、组织、系统上采取措施，防止触碰带电的高压线。其次，可以通过案例指导制度，借鉴英美法系遵循先例的作用，对具体的处罚案件进行深刻的分析、解剖，深入分析组织、系统上的原因，揭示出普遍的意义。监管部门在今后遇到类似问题时可以参照处理，树立起全国一盘棋的执法理念。这也是从系统上完善监管手段的措施。最后，充分发挥行政处罚案件的警示教育作用，对典型案件进行通报，一企受处罚，多企受教育，处罚一个，警醒一片。这就是从根本上发挥了行政处罚的作用，通过个案的行政处罚，促进民航法律体系的贯彻实施，推进民航安全运行体系的正常运行。

 

 

三是行政检查系统。目前民航行业有多个检查系统，正处在整合当中，目标是做到“监管一平台”。这个监管平台也是一个数据的宝藏，关键仍然是如何挖掘、运用。行业监管部门必须有更加宽广的视野去打破局限。从横向来看，一地监管单位要善于学习借鉴其他监管单位好的做法、好的发现，带着问题去开展安全检查，就更能够发现企事业单位存在的安全隐患。一个监管单位不同部门之间也需要打破部门界限，加强沟通交流，对检查发现的问题开展综合分析，这样才能对一个企业的安全状况进行整体画像，更好地发现企业组织、系统上存在的问题。从纵向来看，某个专业领域不同层级监管部门的检查发现也需要经常开展综合分析，揭示出监管的重点难点问题，特别是要从组织、系统上查找原因，为重点监管、精准监管打下坚实的基础。

 

 

 

 

 

 

盯组织盯系统还可以直接以系统为对象来开展行业监管。如同对人的体检一样，民航已开发了大量系统监管工具，如SMS审核、安全审计、安全评估、安全考核等。这些手段旨在以企业的组织、系统为对象，对企业的整体安全状况进行全方位的扫描，查找组织、系统方面的不足，弥补系统漏洞。这些系统监管手段促进了企业加强安全组织、系统的建设，全面落实安全生产责任，提升了安全管理水平。但在实际运行中也存在不少问题，存在改进的空间。以SMS审核为例，大部分民航企事业单位都是经过了SMS审核的，按理说它们的安全管理组织、系统都应当是比较健全、完善的。但在实际运行中，有的单位安全隐患、问题层出不穷，反映出组织、系统方面存在严重缺陷。一方面，这暴露出一些企事业单位SMS建设与安全实际运行存在“两层皮”的现象：SMS手册很完整，各种文件、表单也齐全，四大支柱、十二个要素一应俱全；而实际运行又是另一回事，员工规章意识淡薄，安全风险意识差，隐患排查治理流于形式。另一方面，这反映了SMS审核偏重于文本审核，与实际运行结合不够紧密的问题。SMS审核应与日常监管结合起来，把日常监管掌握的信息、数据运用到审核中，同时也要把审核结果运用到随后的安全监管中，进一步检验审核的成效。另外，SMS审核是对企业整体组织、系统的审核，需要保持整体性、一致性。目前，按照专业开展的SMS审核有些偏多，如对有些机场，要开展机场SMS审核、空管SMS审核、安保SMS审核、危险品SMS审核、维修SMS审核等，而机场只是一个法人实体，并没有这么多相对独立的机构。显然这些审核缺乏整体性，造成了一定的形式主义，并不利于企业组织系统的完善和实际安全运行。

 

 

 

 

 

 

推进法治建设是党中央的重大决策部署，也是治理能力现代化建设的重要内容。就民航而言，从经验管理发展到规章管理，这是行业监管方式的重大转变，行业安全管理得到了质的提升。我国民航能够取得如此辉煌的安全业绩，规章管理当记头功。然而，有一部分人存在把系统管理与规章管理对立起来的看法，认为行业监管模式发展到了新的阶段，规章管理存在局限性，要从规章管理向绩效管理过渡。这种看法不但曲解了规章管理，而且是非常危险和有害的。

 

 

在民航业，规章管理就是法治建设的主要体现形式。对行业政府来讲，“法无明文规定不可为”，这是法治的根本要求。行业监管必须以法律为依据，不得没有法律规定或者超出法律规定乱作为或者不作为。有人认为规章管理死板，规章符合性检查低级，这种想法是对法治精神的背离。规章符合性检查作为一种手段，它能不能发现企业组织、系统深层次的问题，能不能促进企业系统完善，改进安全绩效，不在于手段，而在于它的载体，在于规章规定本身。绩效管理并不是与规章管理相对立的监管手段，更不是比规章管理更高级。相反，它应当融入规章管理。行业部门如果认为绩效管理是行之有效的手段，应当积极推动规章立法建设，把绩效管理的要求纳入规章规定，并通过规章符合性检查予以督促落实。例如，《安全生产法》的修订，就把大量关于安全组织、系统的要求纳入了法律规范，如安全生产责任制、安全风险管理和隐患排查等。如果我们把符合性检查实施好了，《安全生产法》的相关法律要求得到贯彻落实，那么企业的责任体系建设和安全管理体系建设也会得到相应提升，安全管理将会达到一个新的水平。

 

 

因此，规章管理不但没有过时，并且还需要不断加强，在科学立法、严格执法、全民守法等各方面还有大量工作要做。盯组织盯系统只有上升到法律要求，融合到规章管理中，才能落地生根，得到长远发展。（作者胡临春，单位：民航河南监管局）