“系统监管”是提升安全监管工作的必由之路
2021年初，全国民航工作会议首次提出了局方安全监管工作向系统监管转型的要求。“系统监管”是对民航安全监管工作的又一次升华，为民航安全监管工作指明了方向，对于做好新时代民航安全监管工作、保障民航安全具有重要的指导意义。
云南省现有15个运输机场、3个一类通用机场（均由云南机场集团有限责任公司统一管理），包括9个高原、2个高高原、6个特殊和1个关注机场，运行风险高、管理难度大，安全监管工作压力巨大。如何提升安全监管工作效能、服务民航高质量发展，成为云南监管局必须面对和解决的重大问题。
2021年以来，民航云南监管局深入贯彻落实民航局工作部署，在机场领域创新开展“机场系统监管”模式研究和实践运用，推动安全监管工作向系统监管转型，促进机场安全、高质量发展。通过实践总结，笔者理解云南地区“机场系统监管”是指基于传统监管模式演变而来的、更加注重监管资源融合匹配、更加注重机场安全管理系统功效发挥、更加注重系统风险防控和隐患治理的行业监管模式。该模式是以机场主体责任落实为基础，以高效发挥机场安全管理体系的核心作用为标志，以盯组织、盯系统和盯重点为主要特征，以实现监管工作规范化、系统化、精细化、现代化为目标导向的三维立体监管。
打破资源壁垒
系统融合多种监察资源
“系统监管”本身是一项系统性、长期性工作，需要多层面、多专业和多部门融合推进。如何打破传统行政管理模式下监管资源之间的天然壁垒，在“系统安全”理念下实现各类资源、要素、信息和手段的高效融合、统筹和运用，是做好系统监管、提升安全监管工作的核心。
协同局方行政管理资源。之前，机场安全监管涉及机场、空管、运输、航务、安保等多个专业，对应局方多个行政处室，监管资源之间存在天然壁垒，在机场的行政检查、行政许可、手册审核与安全管理等事项上的协同和联动较少，监管“碎片化”情况突出。云南监管局在“机场系统监管”理念下，将局方内部的行政管理资源进行一体化统筹，实现了局方监管资源在机场管理工作上的聚焦与融合。对机场的行政检查由监管局机场处统一牵头，协同相关专业处室统一开展联合检查并固化为机制；对机场保障能力评价、净空审核、机坪统一规范运行、不停航施工许可、机场使用许可、机场场址论证等其他机场管理工作也建立了协同程序，明确了职责分工，对机场的管理越来越系统化。
整合机场安全管理资源。之前，云南机场集团各职能部门之间、职能部门和监管局各处室之间、各机场之间大多为行政工作上的单线联系，彼此协调、交流较少，特别是在安全管理工作中表现较为突出。云南监管局在“机场系统监管”理念下，将机场集团和各机场安全管理部门作为安全监管的重要力量加以整合。一方面通过压实企业的主体责任，督促企业扎实推进安全自我管理；另一方面更加注重这支队伍的能力建设和培养。通过共同推进三年安全专项行动、开展三级联合行政检查、制定鸟防工作指引、落实机坪三级监管机制、治理净空源头问题、抓实跑道安全等工作，提升了企业自我管理的意识，锻炼了企业安全管理队伍，协同了行业治理的思路，政企勠力同心、相向而行，机场自身的安全监管力量发挥了越来越重要的作用。
联合地方政府综合资源。近年来，云南监管局在“机场系统监管”理念下，主动对接地方政府，互通行业管理信息，发挥地方政府在机场管理上的综合资源优势，形成对机场系统监管的合力。在协调云南省应急管理厅挂牌督办大理机场净空超高障碍物处置、对接西双版纳州政府实质性拆降西双版纳机场历史超高障碍物、建立云南省净空保护联合巡查督导机制、建立运输机场净空保护区建设项目报审机制、查处民航无线电干扰、落实疫情防控等工作中，云南监管局与云南省政府相关厅局、各州市地方政府等建立了良好的合作机制，有效发挥了地方政府在机场重大隐患治理、净空管理、安全运行环境保护等方面的作用，对机场综合安全管理工作的掌控力越来越强。
融合各方信息数据资源。之前，机场的安全监管信息分散于监管局各处室、机场集团各职能部门、各机场中，各个主体之间缺乏信息共享，数据孤岛严重。云南监管局在“机场系统监管”理念下，将信息数据作为一种重要资源进行管理和融合。每年初，云南监管局组织局方各处室、机场集团职能管理部门开展“一场一策”分析研究，全面汇总各机场安全、运行、工程、服务、不安全事件等信息数据，系统研究各机场综合管理状况，差异化制定本年度系统监管政策；每年底，汇总各机场全年监管状况信息，评估本年度监管政策落实和机场安全管理工作提升情况，积累监管数据，构建监管数字模型，科学评价机场安全管理水平，促进治理手段更加精准、高效。
创新监管制度
系统建立多种监察手段
建立机场主管监察员制度。云南监管局在机场行业管理实践中创新建立了机场主管监察员制度（PAMI，PrincipalAirportManagementInspector）。该制度赋予了机场主管监察员机场运行主任监察、综合安全管理监察两大职责定位，全面负责该机场的主管监察工作。机场主管监察员制度的建立，进一步明确了局方监察员的监管责任，让系统监管有了“主心骨”。
建立机场分类管理制度。云南监管局在机场行业管理实践中创新建立了红、黄、蓝、绿四级分类管理制度。每年初根据机场的运输规模、发展阶段，综合评估各机场保障能力、安全管理水平等情况，动态调整红、黄、蓝、绿机场名录，并制定了各分区机场的差异化监管标准，搭建了精准监管和系统监管的框架。
建立机场管理小组制度。云南监管局在机场行业管理实践中创新建立了机场管理小组制度（AMT）。在机场分级分类管理思路下，对进入红、黄分区的机场配套成立由主管监察员任组长的机场管理小组。该小组作为推进机场系统监管的临时性机构，全面负责所管理机场的系统监管和安全能力提升工作，定期组织问题研究、数据分析和政策调整等会议或活动，强化研究结果运用和输出，对症施策，提高了机场综合管理水平。
规范检查措施
系统构建多种监察机制
构建云南辖区机场三级联合检查机制。云南监管局将“系统监管”的理念运用于对机场的年度行政检查工作中，探索建立了对机场的三方（局方、机场集团、机场）联合检查机制。从年度检查计划协同与制订、检查前的系统准备、实施混合编组联合检查、访谈与考评结合、检查结果综合运用等全链条、全环节，实现了机场行政检查工作的系统化和规范化，取得了良好的效果。
构建云南辖区机场核心风险管控机制。云南监管局将“系统监管”的理念运用于机场风险隐患治理工作中，探索建立了机场“一场一策”核心风险管控机制。每年初，监管局牵头组织云南机场集团、辖区各机场召开核心风险和隐患治理研讨会。会议对各个机场的核心风险、重大隐患进行研究，对管控措施进行磋商，最终对各个机场的风险和隐患达成一致的治理计划（暨“云南辖区机场一场一策风险管控清单”）并在全年严格按计划落实，管控机场核心风险。该做法凝聚了三方力量，达成了工作共识，明确了治理方向，注重从系统层面管控辖区机场的核心风险、治理重大隐患。
构建云南辖区机场安全体系统筹推进机制。云南监管局将“系统监管”的理念运用于安全管理体系建设工作中，探索建立了“一体设计、分步实施、注重实效”的总体建设机制。一是发挥机场集团一体化管理优势，督促、引导集团强化顶层设计、一体化推进安全管理体系建设；二是评估各机场体系建设状况，分批次组织开展安全管理体系外部审核工作，同时鼓励各个机场开展差异化实践创新和多路径探索；三是强化数据驱动的安全绩效管理对体系的支撑作用，云南辖区机场目前建立了集团、机场、部门、岗位四级管控和局方监控的安全绩效指标体系，实现了安全绩效指标月度监控、预警，初步建立了数据驱动的安全绩效管理体系。
近年来，云南辖区机场在“机场系统监管”治理模式下，运行和安全管理工作形势向好，不安全事件数量与万架次率逐年下降，机场不安全事件的管控能力持续提升；辖区机场安全监管资源越来越聚焦和融合，精准监管成为现实；机场核心风险和隐患得到治理，“安全隐患零容忍”落地见效；安全管理体系建设不断走深、走实，正在显现系统建设功效；安全监管工作正在朝着规范化、系统化、精细化、现代化的目标迈进。（作者丁雷、程琨、赵春芳，单位：民航云南监管局）
