把安全发展作为系统工程精心谋划
把安全发展作为系统工程精心谋划
——三论在民航工作中树立持续安全理念
通过学习实践科学发展观活动，我们更加深刻地认识到，树立持续安全理念、实现民航安全发展是个系统工程，只有统一认识，坚定信心，明确思路，求真务实，才能使科学发展观在民航工作中真正得到贯彻落实。
一、准确把握持续安全理念的科学内涵
在酝酿和提出持续安全理念过程中，一些同志曾经有过顾虑和担心:民用航空是一个风险性大、社会关注度高的特殊行业，安全这个话不好讲，持续安全这个话更不好讲，一旦有事，不是自打嘴巴吗?安全讲多了，持续安全讲多了，会不会把自己逼得没有退路了呢?其实，这都是由于学习、思考的局限性所致。对于安全发展和持续安全问题，所有业内人士都有一个深入学习、深刻思考的问题，也都有一个解放思想、创新思维的问题。
我们讲安全发展，讲持续安全理念，首先要对“安全”二字有个科学而准确的认识。什么是安全?一般的看法是，安全就是不出事，而国际民航组织有个比较科学的定义:“安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或其以下。”很明显，这个定义与社会公众的通常理解是有差距的。这个定义揭示:其一，安全是相对的，不是绝对的。其二，安全又是可控的，通过人的主观努力，掌握规律、加强管理，增强风险防控能力，认真吸取事故和事故征候的教训，事故又是可以预防的。其三，在事故与人的主观努力的评价上，要实事求是，客观地鉴定和处理。没有事故不等于没有问题，而出了事故也不能对工作全盘否定，不能简单地“以事故定乾坤”。万一发生事故，要具体情况具体分析，要看事故率是多少，事故率是不是在航空界可接受的范围以内。
以此为基调来审视我们提出的持续安全理念，可以作以下四点解读:
第一，持续安全理念具有科学内涵。持续安全是指行业的运行风险是可控的，要努力使行业安全状态保持总体平稳。这种安全状态具有持续性的特征，而不是阶段性或周期性的；这种状态下的安全水平是可以为政府和公众所接受的。按照我国目前行业的安全发展态势，能够为政府和公众所接受的航空安全水平应该是：在2008年至2017年间，重大事故率由前10年的0.23降至0.15。
第二，持续安全理念的提出具有合理性。过去我们抓安全，习惯于“运动”式、“整顿”式、“阶段”式，局限于搞“安全月”之类的活动。这种提法和抓法，忽冷忽热，忽紧忽松，虎头蛇尾，开始时小心谨慎，一达目的便松一口气而沾沾自喜。总结汲取以往抓安全的经验教训，我们提出了“持续安全”理念，意在从指导思想、思维方式和工作方法上，摆脱陈旧观念和工作模式的束缚，与时俱进，走出一条抓安全的新路子，建立保障持续安全的长效机制，使安全管理和安全监管工作常态化、规范化。
第三，持续安全理念体现了一种进取精神。这种进取精神就是不畏艰难，勇于挑战，把人的积极性、主动性和创造性充分发挥出来，在保证航空安全上狠下功夫。提倡进取与承认极限并不矛盾，就像奥林匹克运动提倡“更高、更快、更强”的体育精神一样，并非不知道体育竞技上存在极限，但人们还是那样提，并为全世界所接受，这正是人类的伟大。体育竞技如此，保证航空安全，提出持续安全理念，又何尝不是如此呢?
第四，持续安全理念符合科学发展观的要求。党的十七大报告提出要坚持“安全发展”，胡锦涛同志更是多次明确指出要坚持以人为本，切实加大安全生产工作的力度，坚决遏制住重特大安全事故频发的势头。这就清楚地告诉我们，讲科学发展，离不开安全发展。就我们民航工作而言，坚持安全发展是实现科学发展的基础和重要前提，是贯彻落实科学发展观的必然要求。因此，我们一定要牢固树立持续安全理念，通过开拓进取，真抓实干，推动民航事业又好又快发展。
二、与时俱进开辟安全管理工作新境界
在新世纪新阶段实现安全发展，有必要回顾一下数十年来我国民航安全管理工作的历程，总结其成败得失加以借鉴，从而继往开来，与时俱进，开辟安全管理工作的新境界。
我国民航的安全管理工作，大致经历了三个管理阶段。
一是摸索管理阶段。新中国民航基础差，底子薄，各项工作都是“摸着石头过河”、“走着瞧”，安全管理也是如此。为落实“安全第一”的方针，提出了“飞飞整整，整整飞飞”的口号，强调“人盯人”的管理模式，要求管理者具有不怕“跑断腿、磨破嘴”的精神。一个单位出了飞行事故，其他单位都要停飞开展整顿。这就是人们所说的“一人感冒，大家吃药”。在这个阶段，实践是第一位的，一切都是先干起来再说，叫作“干中学，学中干”。当然，这一时期也注重总结安全管理经验，并相继颁发了《中国民用航空飞行条例》等规章制度。在当时的环境和条件下，这些工作方法和规章制度为保证航空安全起到了一定的积极作用。
二是经验管理阶段。党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，我国民航业随之进入了新的发展阶段。这个阶段，安全管理以行政管理为主，尤其强调安全管理经验的总结和推广。民航总结出了一些颇具影响的安全工作经验，有些经验的基本精神、基本原则至今还具有生命力。譬如1992年提出“八该一反对”，这些提法虽然没有量化指标，但便于记忆，经过10多年的锤炼、检验，依然具有一定的警示和指导作用。再如1994年民航提出“四不放过”，现在这个提法被广泛认同，并且已经成为国家在处理安全生产事故时的一项重要原则。但是，这些提法也有缺陷，由于不够量化，标准不明晰，可操作性不够强。例如，说该复飞的复飞，什么情况下该复飞，什么情况下不该复飞，只能凭经验来掌握。
三是规章管理阶段。1995年10月30日，第八届全国人民代表大会第十六次会议通过《中华人民共和国民用航空法》，标志着民航安全工作进入法制化管理阶段。目前我们所处的规章管理阶段的特点，具体体现在三个方面:一是安全立法步伐加快，法律法规体系不断健全，建立起比较完备的民航安全生产法律法规体系；二是民航企事业单位重视法制教育，细化安全法规、规章、标准，完善各类飞行和运行手册，加强安全生产自查，落实安全生产主体责任，依法依规进行生产，安全生产基础不断加强；三是政府监管部门强化依法行政意识，落实安全监管主管责任，改进安全监管手段，加大安全监管力度，政府安全监管能力和水平持续提高。
新中国民航的安全管理工作，是一步一步在艰难跋涉中走来并逐步走向成熟的。我们在肯定前人探索和实干精神的同时，也不能不看到，由于时代的历史的局限，由于技术水平和物质条件的限制，我们的安全管理工作更多的带有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的规章管理阶段，较之摸索管理、经验管理阶段是巨大的历史进步，但仍不是最高层次、最理想化的管理。下一步的努力方向，应当是人文内涵式管理。即伴随着社会进步，通过安全理念的创新，提高人的整体素质，促进人的全面发展，建设良好的安全文化，实现由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理层次转变，使安全管理变为人文需求与人文自觉。文化的层次是最高层次，我们不但要心向往之，而且要积极创造条件，朝这个方向努力。
三、从四个体系建设入手实现持续安全
树立持续安全理念、实现安全发展是民航系统学习实践科学发展观的抓手和载体。为此，需要以更宽的视野，更高的占位，更大的决心，更强的力度来统一认识，明确思路，狠抓落实。理念的创新是工作创新的前提，也是科学发展的保证。有了思想的解放和理念的创新，还必须有思路的清晰和工作的落实，这样，才能开创安全发展的新局面，取得科学发展的新成就。
树立持续安全理念、实现安全发展是一个系统工程，从工作思路上讲，要在加强“四个体系”的建设上下功夫:
一是加强理念体系建设。认识是行动的向导，有了先进的理念，才有高质量的行动。持续安全理念主要靠牢固树立系统安全观念、过程安全观念、全员安全观念和统筹安全观念来支撑。系统安全观念，是指把安全作为一个大局，一个大系统，全面抓，系统抓，不能孤立地就安全抓安全，单打独斗，搞片面性。过程安全观念，是指关注过程，尤其是关注细节，防止整个安全链条在运行过程中出现薄弱环节，发生断裂，影响整个安全链条的稳定性和可靠度。全员安全观念，是指安全操在每个人手中，安全没有局外人，保证安全，人人有责，从领导干部到普通员工无一例外都要做安全的主人。统筹安全观念，是指对构成安全的各个方面、各个部分，比如对运输航空和通用航空，对大型机场和中小机场，对发达地区民航和中西部欠发达地区以及边远地区民航等，搞好综合平衡，协调发展，并且分门别类，突出重点，既防止顾此失彼，厚此薄彼，也防止不分主次和轻重缓急，一味平推。
二是加强队伍体系建设。人的因素至关重要，人是安全的主人。从全民航来说，主要是切实抓好飞行队伍、保障队伍(包括机务、空管、机场等队伍)、安保队伍和监管队伍。从航空公司来说，主要是抓好飞行、机务、签派和空保队伍。要按照政治强、思想好、技术精、作风硬、纪律严的总要求，全面提高四支队伍的综合素质，教育他们爱岗敬业，恪尽职守，以确保持续安全为己任。
三是加强法规体系建设。法规是行动的依据，无规矩不成方圆。主要是严格执行国家法律、行政法规、行业规章和企业规定。目前，有关民航的国家法律有1部，即《民用航空法》，国务院行政法规有29部，民航局规章有111部。至于企业自己的规定，就更多了。在广泛宣传、严格执行现行法律、法规、规章、规定的同时，还要研究新情况，解决新问题，积极提出意见、建议，不断完善和出台新的法律、法规、规章和规定，做好法规体系建设上的“立、改、废”工作。
四是加强责任体系建设。实现安全的关键在于落实责任，发生问题的教训也恰恰在于责任落空。主要是落实企业的安全主体责任、政府部门的安全监管责任、领导者的安全领导责任和员工的安全岗位责任。在落实责任中，除了强调层次管理，对号入座，各尽其职，各负其责，还要强调互相监督，互相提醒，互相配合，互相帮助。因为大家都是为了一个共同的目标———实现安全发展，造福人民和社会。
综上所述，理念体系、队伍体系、法规体系和责任体系，既是持续安全大厦的有力支柱，加强“四个体系”建设，也是落实持续安全理念的努力方向。如果我们认识一致，思路明确，求真务实，在“四个体系”的建设上取得扎扎实实的成效，那么我们就一定能够促进行业的安全发展，开创民航科学发展的新局面!（本文发表于2009年1月5日《光明日报》。）
