评非洲单一航空市场的法律框架
2018年1月22日至29日第30届非盟峰会系列会议在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的非盟总部召开。期间，非盟《2063年议程》的旗舰工程—非洲单一航空运输市场将正式启动｡非洲单一航空运输市场的建设，对建设一个一体化、繁荣、和平的非洲具有深远意义。近年来，我国政府一直积极推进中非合作，中非民航合作成为中非合作的重要内容之一。2018年中非合作论坛峰会将推进中非各领域交流合作，有利于深化中非全面战略合作伙伴关系，在更高水平上实现中非合作共赢、共同发展，也有利于促进南南合作和全球伙伴关系发展，为世界和平、稳定与发展注入正能量。2021年11月29日至30日，中非合作论坛第八届部长级会议在塞内加尔首都达喀尔举行，会议于30日通过《中非合作论坛第八届部长级会议达喀尔宣言》《中非合作论坛—达喀尔行动计划(2022-2024)》《中非应对气候变化合作宣言》和《中非合作2035年愿景》等文件。其中，《中非合作论坛—达喀尔行动计划(2022-2024)》提出：“中方支持非洲单一航空运输市场建设。双方将在实现航空市场准入目标方面相互支持，积极研究签署协议的可行性，增进航空市场准入合作”。
有鉴于此，对于非洲单一航空运输市场这一中非民航合作的新生事物，本文试图对非洲单一航空运输市场的法律框架进行剖析，以利于未来的中非民航合作。
1 从非洲统一组织到非洲联盟
非洲联盟的启动是非洲大陆一个重大的历史事件，对于加速非洲政治、经济一体化、使非洲在国际舞台上用一个声音说话，更好地应对经济全球化的挑战具有重要的意义。非洲联盟的前身非洲统一组织成立于1963年5月25日。当时31个刚刚获得独立的非洲国家领导人聚会埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，一致通过了《非洲统一组织宪章》，成立了非洲统一组织。2001年7月9—11日，非洲统一组织第 37届成员国首脑会议在赞比亚首都卢萨卡举行。这次高峰会议被称为非洲发展历史上的里程碑，非洲统一组织结束其历史使命，同时非洲联盟正式宣告成立。
非洲联盟继承了非洲统一组织维护非洲国家主权独立和领土完整、尊重现有边界、不干涉成员国内政的原则，同时，规定了目标任务和运行原则，内容更广泛，非洲联盟宪章规定的目标共14项。
根据非洲联盟宪章的规定，非洲联盟的机构包括：联盟大会、委员会、泛非议会、法院、常任代表委员会、特别技术委员会、经济社会和文化理事会、金融机构，其他机构的建立由非盟大会决定。根据非盟宪章的规定，非盟大会的决议按照协商一致的原则，若不能达成一致，则采取2/3 多数通过的原则，程序性事务以简单多数通过。非洲联盟委员会为非盟常设行政机构，负责处理非盟的日常行政事务，贯彻非盟的决定，协调非盟的活动和会议。其领导机构由主席、副主席及8名委员共10人组成，任期4年。
2 单一非洲航空运输市场的法律基础
非洲联盟（AU）全面负责制定非洲航空业的政策，以加速大陆的政治和社会经济一体化。由所有成员国国家元首或政府首脑组成的非盟大会是非盟最高决策机构，其决定是通过非洲联盟委员会（AUC）来实施的。目前，亚穆苏克罗决定的实施受到运输、洲际和地区间基础设施、能源和旅游专业技术委员会（STC）的全面监督。该监督机构的职责是协助由非洲负责民用航空的部长组成的航空运输小组委员会落实该决定。其成员包括非洲联盟委员会（AUC），联合国非洲经济委员会（UNECA），非洲民用航空委员会（AFCAC）和非洲航空公司协会（AFRAA）。区域经济共同体（RECs）也可以根据需要协助监督机构履行职责。
亚穆苏克罗决定还规定设立非洲航空运输执行局，负责监督和管理非洲自由化的航空运输业。执行局于2007年在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的第三次非洲联盟航空运输部长会议期间成立。在2017年5月，其职能委托给非洲民用航空委员会。
非洲民用航空委员会(AFCAC)是非洲统一组织(OAU)(现称非洲联盟AU) 的一个专门机构，于1969年1 月在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴成立。它向所有具有非统组织成员身份的非洲国家，以及经非统组织批准的联合国非洲经济委员会(ECA) 的其他成员国开放。
亚穆苏克罗决定还规定设立一个非洲航空法庭，以促进争端解决机制，而区域经济共同体的任务是在其成员国内促进和协调该决议的实施。目前，非盟认可的有8个区域经济共同体，每个区域经济共同体都根据单独的区域条约建立。区域经济共同体在促进执行该决定方面发挥区域作用。
非洲成员国及其各自的民用航空当局有责任按照国际民航组织（ICAO）的建议和国家法律维护最低安全标准。航空公司也在影响非洲大陆政策制定方面发挥主要作用。许多非洲航空公司都是非洲航空公司协会（AFRAA）的成员，该协会负责保护成员的普遍利益。
部长级工作组由签署亚穆苏克罗决定的非洲成员国组成，负责三项主要职能：1、跟踪建立单一市场的实施进展；2、提供指导；3、率先开展宣传活动，敦促其他成员国加入单一市场。特别是，工作组的每个部长都有责任为在其各自国家全面实施亚穆苏克罗决定创造有利的环境。这包括在其他部长之间提高对本国的认识，并为建立单一市场提供便利。部长级工作组得到来自各自国家航空运输部门的专家，AUC，AFCAC和REC以及负责筹备会议的其他主要利益相关者的技术支持。部长级工作组通过了议事规则，并为2018年1月启动的亚穆苏克罗决定的实施和单一市场的建立制定了具体活动路线图。
目前，非洲联盟委员会倡议各国加入单一非洲航空运输市场。到目前为止，单一非洲航空运输市场共有34个国家，包括：贝宁、博茨瓦纳、布基纳法索、佛得角、喀麦隆、中非共和国、刚果（布）、科特迪瓦、埃及、埃塞俄比亚、赤道几内亚、加蓬、冈比亚、加纳、几内亚(比绍)、几内亚、肯尼亚、莱索托、利比里亚、马里、摩洛哥、莫桑比克、纳米比亚、尼日尔、尼日利亚、民主刚果共和国、卢旺达、塞内加尔、塞拉利昂、南非、斯威士兰、乍得、多哥、津巴布韦。上述国家的航空运输量占非洲国家运输总量的80%以上。各国的具体承诺如下：1.通知其他缔约国，庄严承诺遵守亚穆苏克罗决定；2.审查现有的双边航空运输协定，以确保符合亚穆苏克罗决定，包括取消所有第三、第四和第五航权，航班频率，运价和运力的限制；确保所有国家法律、法规、规章以及政策符合亚穆苏克罗决定。为了促进单一非洲航空市场的顺利实施，其最终目的是用共同的议定书来取代双边航空运输协定。
3 单一非洲航空运输市场的监管机制
为了培育安全，高效，负担得起和可持续的航空运输业，非洲需要有效的适当的监管框架来实施行业管理。非洲民用航空政策（AFCAP）是承担首要任务的框架文件，倡导开放、竞争和共同的航空运输市场。
2014年，运输部门部长批准了亚穆苏克罗决定的监管文本，包括（a）执行局的权力和职能的决定；（b）竞争规则；（c）消费者保护条例和（d）争端解决机制。非盟运输、能源和旅游技术委员会通过了执行局和监管文本。亚穆苏克罗决定的执行局的任务是确保单一市场顺利运作，有序执行竞争规则和消费者保护条例，为自由化的非洲内部航空业的所有参与者提供公平的机会，促进健康的竞争，保护消费者的权利。
传统上，双边航空运输谈判受到国家主权的影响，因为根据《芝加哥公约》的规定，各国对其领土之上的空气空间拥有完全和排他的主权，各国通过谈判相互交换进入他国的航空运输市场。在国际航空运输领域，《芝加哥公约》体系只在有限范围内实行了多边法律体制，而且有限的多边法律规则只是处理国际航空运输的技术性问题，未能有效处理服务贸易本身，尤其是航权、主要所有权和有效控制原则、运力、运价等国际航空运输领域的核心问题。正如芝加哥会议上美国代表、国际民航组织理事会首任主席爱德华所说，芝加哥会议未完成的主要问题是进行贸易的权利。上个世纪七十年末以来，随着经济一体化、自由化的发展，国际航空运输自由化是历史发展的必然趋势。1978年6月8日，美国民用航空委员会针对“国际航空运输协会”享受反托拉斯法豁免问题发布《陈述理由法令》，拉开了推行“不管制”政策的帷幕。美国通过双边谈判，实行“分而治之”“各个击破”的策略，在国际上推行“航空自由化”。也就是说，在国际航空运输法律制度制定之初，多边交换航权体制没有被国际社会所认可，这是各国为了保护国家安全以及当时发展不成熟的航空业。但随着航空运输市场的成熟，现行有限的多边法律体制不能满足实践的需求，限制了航空运输的发展。对于航权交换目前尚有多边主义与双边主义之争，各国基于本国利益的考量在实践中的做法也不尽相同。因此，各国在航权谈判之中，基于本国国家利益的考量，对航空自由化的政策采取不同的态度。根据单一非洲航空运输市场，各成员国有必要形成一个共同的多边议定书来准予航空承运人进入市场，取消非洲各成员国双边航空协定，以协调各国法律法规以遵守任何非洲大陆监管框架。
4 单一非洲航空运输市场的安全机制
满足安全和安保标准对单一非洲航空运输市场的成功至关重要。非洲民用航空委员会正在与国际民航组织合作，根据 “不让一个国家掉队”倡议，改进法律法规。
负责航空运输的非洲部长已经制定了航空安全目标（阿布贾安全目标）并确定适当的安保目标（温得和克安保目标），确保会员国和航空公司达成一致，落实国际民航组织建议的最低安全和安保标准。国际民航组织支持成员国建立地区安全监督组织（RSOO），运行安全和持续适航性的合作发展计划（COSCAPs）以及某些情况下的区域安全和安保监督组织（CASSOAs）。这些区域组织侧重于解决区域安全监督问题，协调以确保在单一航空市场内获得认证的航空公司达到相同的标准。执行局有责任确保会员国符合国际民航组织建议的最低标准。国际民航组织普遍安全监督计划（USOAP）、持续监测方法（CMA）和普遍安保审计计划（USAP）对航空公司进行安全审计。当然，国际民航组织的标准和建议措施并不是强制性。但是，非洲单一航空市场希望以此建立一套通用的可执行的规定，以便对非洲的航空公司进行认证。
5 小结
目前，非洲联盟34个国家之间建立非洲航空单一市场的努力，尚不足以达到欧洲一体化中的单一市场的水平。所以基本上不能以欧盟和成员国之间的关系，来衡量非盟和非洲成员国之间的关系。而且根据“条约的相对效力原则”，非洲国家有关建立单一航空市场的决定或协定对中国是没有约束力的，所以中国可能需要与这些国家展开双边谈判（到目前为止，非洲共有54个国家，我国与其中30个国家正式签署或草签了政府间航空运输协定），而不是由非盟和成员国一道与中国谈判——除非能够从相关决定或协定中能够找到涉及成员国与第三国关系的条款。
考虑到非洲一体化的整体水平，非洲国家建立单一航空市场的努力可能更多地集中于内部层面，至于未来是否会统一对外与第三国开展航空协定的谈判，恐怕尚待时日。
