摘要：以新一代信息技术为代表引发的新一轮科技革命和产业变革，深刻改变了人类社会的生产生活方式。顺应数字化发展大势，积极探索政府数字化转型路径，及时应对数字化发展带来的新挑战，善用大数据提升治理能力和治理水平，是“十四五”时期多领域民航强国建设亟需面对的课题。本文针对“十三五”时期民航数字政府建设现状，对如何做好“十四五”时期民航数字化转型提出思考建议，努力为民航数字政府建设提供启发，助力新格局下民航高质量发展大局。 

　　21世纪以来，新一轮科技革命和产业变革主要发生在以互联网、大数据、物联网、区块链、人工智能等为代表的信息技术领域，无时不在、无处不在的互联网技术深刻渗透至人类生产、生活的方方面面，无时无刻不在产生的数据信息开始作为一种重要的生产要素和战略资源登上历史舞台，并在各领域迅速发挥关键性作用。数字生产力的出现，必然引起社会治理方式的变革，在世界迎来百年未有之大变局的时代趋势中，抓住新一轮科技革命推动世界经济格局变动的有利契机，深入推进数字政府建设，是实现国家治理能力和治理体系现代化的必然要求，也是深入推进多领域民航强国建设的应有之义。 

　　一、“十三五”时期民航数字政府建设现状 

　　“十三五”时期，民航数字政府建设其实始于2017年，以启动政务信息系统整合、数据共享共用为标志，通过数据资源的汇聚和流动，逐步为数据决策、政务服务、行业监管赋能。 

　　（一）政务数据资源的汇聚共享基本完成。 

　　 2017年11月，民航局先后印发《关于印发民航政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（民航发〔2017〕133号），《关于印发民航政务信息系统整合共享实施方案的通知》（民航发〔2017〕134号），形成了关于民航信息资源共享的第1份规范性文件，并明确了加快推进政务信息系统整合共享的各项重点任务和完成时限、实施路径。2017-2018年，启动政务信息系统整合共享工程，通过2轮政务系统情况摸底、清理“僵尸”系统、整合功能相近系统、启动数据共享平台建设等完成了数据共享共用的各项基础工作；2019年，上线民航统一身份认证平台，全民航行政机关公务人员可通过一个账号实现跨系统登录查询；2020年，通过设置负面清单的方式，完成符合条件28个政务系统的数据资源接入工作，共接入了7,669个数据资源，合计9,770,834条库表数据和7,565个文件数据，数据范围基本覆盖民航行业监管、运行保障、投资建设等业务领域，为后续开展数据治理工作夯实基础。 

图1-1 民航政务信息系统整合共享项目技术架构 

　　（二）数据资源交换开始为国家疫情防控和行业监管赋能。 

　　新冠疫情爆发后，自2020年2月5日起，民航局利用已建成的民航数据共享交换平台，开展与国务院其他部门的疫情防控数据的共享交换工作，截止当年11月底，病毒病例密切接触者乘机信息累计与国办等单位交换355批次、58012条数据；国际健康码数据累计交换32,290,387条；国际航班PNR文件累计上报推送18,386个文件，国际及地区航班信息累计交换文件189个，为国务院联防联控机制、北京市“重点人员”防控、民航疫情防控提供了重要数据支撑，有力助推了全国疫情防控大局的顺利推进。在行业监管领域，已实现了政法司SES系统与民航局公安局失信旅客系统之间跨系统数据自动交换，以及运输司通用航空管理系统和运行监控中心预先飞行计划系统（内网）之间关于通用航空航线飞行计划审批的数据自动交换，提高了行业监管工作效率。 

　　（三）民航统一的行政审批服务平台建立运行。 

　　作为深化“放管服”改革，积极推进“互联网+政务服务” 

　　的重要举措，民航行政审批服务平台建设2018年纳入民航政务信息系统整合共享项目，在与民航政务信息整合共享项目深度融合后，按照行政审批“一号申请、一窗受理、一网通办”为服务要求，重点解决用户信息管理分散、入口不统一、行政许可事项信息不同步等问题，努力推动各项业务“一网通办”。2020年8月1日，民航行政审批服务正式面向社会公众开放使用，截至当年11月，访问量达20万余次，其中“网上办事”栏目访问量最高，达7.5万余次；收到192件行政相对人提交的事项申请，其中共受理153件，办结99件，收到行政相对人给出的“好差评”信息509条且均为5星好评，答复行政相对人提出的咨询投诉122条，民航政务服务工作进入新的阶段。 

　　（四）安全领域数据重复填报问题顺利解决。 

　　2019年8月，民航局综合司和信息中心针对民航重庆监管局反映的数据重复填报问题进行专题调研，按照为基层监管一线“加压减负撑腰充电”的要求，在充分调研分析摸清重复填报情况后，分别针对安全监管信息、不安全事件信息重复填报形成了整改措施。安全监管信息方面，通过民航数据共享交换平台从技术层面上配合完成了FSOP、SES和ASOP三个系统之间有关问题整改的数据交换，并完成部分系统功能的调整，避免了重复填报问题；不安全事件信息方面，与相关部门协调形成了解决方案并完成了部分系统升级改造，由航安系统统一采集鸟击、外来物等不安全事件数据，顺利解决相关的数据填报工作。 

　　    （五）数据决策分析服务即将发挥作用。 

　　根据已收集的政务信息数据资源，民航数据分析平台的主体开发工作基本完成，利用民航数据共享交换平台所构建的数据仓库，结合较成熟的数据分析和可视化工具，形成行业资源、行业发展、服务质量等若干数据主题，即将为民航各级行政管理人员提供分层、分级、分主题的数据分析结果，满足行业管理综合数据分析需要。此外，在国务院各部门中率先开发了数据信息搜索模块，实现了“一站式”、“百度式”的数据全文检索查询功能，行业行政管理人员将可通过访问民航统一资源门户数据搜索模块查询各政务系统业务数据。 

　　二、当前民航数字政府建设面临的困难问题分析 

　　    “十三五”时期，民航数字政府建设在打破“数据孤岛”、服务行业监管和政务服务方面，迈出了第一步，但相对于大数据时代数据智能的广阔应用发展前景，也仅仅只是迈出了第一步，加快数字政府建设，通过数据智能助力治理现代化仍然任重道远，数据治理成果要想达到最大效益，还需要解决一系列深层次复杂问题。 

　　（一）数字政府转型缺乏统一集中的管理体制机制。 

　　    当前，以阿里巴巴、腾讯、华为、字节跳动等为代表的中国互联网企业，拥有世界先进、甚至领先的信息化技术，推进数字政府建设的难点和障碍从来不在技术，而在于体制机制。在信息化时代，以业务为核心建设信息系统，于是一项业务独立建设一个系统，这种垂直的建设方式形成了烟囱似的业务系统林立，造成了数据孤岛的产生，但是在大数据时代，数据的价值在于汇聚和流动，数字政府建设必须要有完善的顶层设计，统一的管理入口，支持多部门并行部署的管理架构，以达到统一化、协同化、标准化、精准化，实现高效的数据驱动和敏捷开发，支撑各类个性化业务发展。目前，民航数字政府建设统一的体制管理机制并未形成，缺乏统一的顶层设计，多头管理、多头推进的现象仍然存在。在当前情况下，在推进数据治理的热情驱动下，新一轮的孤岛现象，将可能在不久的将来成为现实。以当前信息化建设领域比较流行的中台整合为例，其实质是在前台和后台之间，设置中台整合各系统通用资源和功能，为各个性化系统提供数据和业务支撑服务，便捷其进一步开发应用，本身是融旧创新，而非先破后立，一方面，需要考虑个性化业务的复杂程度、实际效用是否需要、适合中台建设，另一方面，中台的价值在于数据和业务的高度整合集中，过多过滥就是新一轮平台孤岛，在政府治理领域，如果监管、政务服务、决策分析、协同办公等方面均出现了中台或类似概念的平台，便在浪费社会资源的同时，失去了其应有价值和作用。 

　　（二）数据资源汇聚据离“数字孪生”仍有较大差距。 

　　 大数据治理的最大价值在于，在数字化的虚拟世界中，通过信息技术构筑与现实世界同等的数字世界，形成“数字孪生”，并将这些实际运行数据，反馈到数字化模型中，通过云计算、大数据等开展创新，指导服务于现实世界，其根本，在于数据资源的汇聚程度。目前，民航局已完成接入的28个民航政务信息系统所接入的数据资源不同程度上存在字段不全，备注不清，更新不及时，历史数据缺失等问题，对现有数据需要下大力气进行深度规范、整理；此外，民航政务数据和运行数据目前各成体系，而数字政府建设的意义在于，政府是行业的最高管理者，拥有最全面、最详实、最有价值的数据，这种因管理导致的数据隔阂消解了数据的价值，不利于数据发挥出智能化作用，且在实际工作中，双方均已产生了针对对方的数据需求，政务和运行数据的融合发展势在必行。 

　　（三）较保守的行业信息化发展思路尚未因时改变。 

　　未来政府治理能力的智能化、现代化需要通过大数据、人工智能、物联网、区块链等信息技术，对复杂的数据资源进行处理，以达到精准监管、精准决策、精准服务的效果。在大数据时代，如何开发出有价值的数据产品，实现最优化的数据服务将是未来最重要的信息化建设任务，在此情况下，对数据信息开发的算力、算法等核心技术，对数字化模型搭建的能力等均会产生越来越高的需求。长期以来，民航信息化建设大部分局限在行业单位内，今后简单的自主搭建、外包，可能出现支撑能力不足问题，需要根据实际情况，适时引进外力。如铁路12306软件，在运行之初，旅客出行高峰时段无法满足订票需求，在引入阿里云的支撑之后，春节、“十一长假”等旅客集中出行时期的订票查询等服务才达到了预期。另一方面，“互联网+政务服务”是政府提升治理能力的体现，但和传统政府相比，企业因追求效益的天然属性，长期以客户为中心的服务方式、服务理念更加根深蒂固，更加适合运行服务，在政府推广政务服务工作中，可以适当引入企业参与运行服务，提供更加精准、便利、人性化的服务产品，以达到更优的服务效果。 

　　三、“十四五”时期民航数字政府建设的思考建议 

　　 “十四五”时期，站在向第二个一百年目标进军的征程上， 

　　站在新发展格局的历史起点上，站在从单一民航强国跨入多领域民航强国建设的新发展阶段进程中，复杂多变的国内国际环境，高质量发展的历史任务，对民航治理能力和治理体系提出了新的更高的要求，向科技要生产力，向技术要创新，加快数据治理，以数据智能提升行业管理水平，是当前及今后一个较长时期统筹推动各方面工作的重要方式手段。 

　　（一）形成集中统一领导的顶层设计。 

　　    数字政府转型是一项复杂的系统工程，做好顶层设计是最重要的前提条件。由于不同部门对数据有不同的理解和定位，会因不同业务职责分别赋予数据不同的内含，因此必须在设计之初从全局进行顶层规划，确保系统性和整体性。要统一数字政府建设的领导机构，由于民航行政机关并不像海关总署等设有科技司等部门统一领导科技信息化建设，综合司、人事科教司、发展计划司等部门均有电子政务、信息化、智慧民航建设相关职能，在现有组织架构下，可以考虑建立民航数字政府建设领导小组，打造数字政府建设“一把手”工程，统筹民航信息化资源设计建设应用，对数据项目建设统一管理。按照“一规总管”的原则，形成适应当前发展形势的数字政府建设总的管理规定，严把入口，结束分散建设、多头推进的信息化建设乱局。抓住“十四五”规划与改革双引擎驱动的契机，改变数据信息化建设任务分散在各领域的现状，将数字政府建设作为当前最大的体制机制改革（其他改革事项均是对各领域的细化改革推进，唯有数据治理将是以数据为核心，对各部门职责功能的深刻整合优化），以改革思维改革方式，统筹协调推进。 

　　（二）夯实技术资源人才的储备基础。 

　　    数字政府转型是一项宏大工程，需要对社会治理和信息技术变革同时有相对清晰的认识和理解，才能避免在大数据时代既不僵化保守、裹足不前，又不贸然推进、方向偏颇。在日常工作中，要加大对民航行政机关的各级负责人信息数据技术方面的教育培训，通过周末讲堂、定期培训、与互联网前沿企业交流等方式，进一步解放思想，破除固有思维定势，确保各级各部门行政管理人员，在对各自业务工作精通的同时，最大限度清楚以何种技术路径实现数据治理的最大效益。此外，数字政府建设最根本、核心的问题是数据资源基础，要加强民航运行数据与政务数据的融合发展，研究设定时间表、路线图，找到最优融合发展路径，最大程度汇聚民航数据资源；要加快数据治理，提高已有数据质量，通过数据的清理整治，带动各项业务职能的优化整合。要借力开展人才储备，破解政府缺乏信息人才的短板，采取政企合作、校企合作、院企合作等方式，借力全方位加强人才储备，强化数字政府建设的人才支撑。 

　　（三）开发前沿创新实用的服务产品。 

　　新一轮政府数字化转型，是技术创新与治理方式变革的结合，需要构建共创、共治的创新管理体系。必须改变当前民航大数据建设推进中，技术部门、业务部门与使用受众脱节的现象，要加强技术开发与业务管理、使用反馈之间的联系，依托数字政府建设领导小组，通过定期不定期联席小组会议，共同研究推进，加强联动协同，彻底摆脱技术人员不知道业务需求，业务人员不知道技术方能开发什么产品，基层使用人员诉求无法及时反馈的情况，确保大数据产品开发取得实效。此外，在当前数字政府建设基础上，适时适度引进外力，在确保数据安全的前提下，借鉴浙江、江苏、上海等地方政府，海关、国税等与民航管理模式具有一定借鉴意义部门的经验，结合实际，加强与国内先进互联网企业的合作，选择科学、符合未来趋势和要求的建设路径，深度融合互联网技术，通过新一代信息技术大幅度提升民航治理能力，实现信息技术与政府管理的精准匹配，精准开发数据产品，为多领域民航强国建设提供有力数据智能支撑。（作者：李君韬）

　　参考文献： 

　　〔1〕张剑锋.数字政府2.0.〔M〕.2019 

　　〔2〕张莉.数据治理与数据安全.〔M〕.2019 

　　〔3〕李欣莹.中国民用航空局“互联网+政务服务”实践探索. 〔J〕.2020 

　　〔4〕周雅颂.以“云上贵州”政务数据平台为例：看数字政府建设的现状、困境及对策. 〔J〕.2019 

    〔5〕中国电子信息行业联合会.中国政务数据治理发展报告（2020年）. 〔R〕.2020