摘要：构建以国内大循环为主的民航发展新格局，必须把握行业发展的痛点和难点，通过改革创新破解制约行业发展的顽瘴痼疾，赋活国内航空运输资源，激活国内航空运输市场，盘活国内航空运输需求。建议发展通程航班和多式联运，加快推进通用航空发展，以挖掘潜在市场需求以及通用航空市场。同时加快推进行业市场化改革创新，激发市场活力。

　　引言

　　2020年突如其来的新冠疫情扰乱了国家经济社会发展的正常秩序，民航运输业大量航班取消、飞机闲置，全行业进入前所未有的寒冬。为了帮助企业纾困解难，政府及时出台了减税降费、免征民航发展基金等一揽子政策，为航空公司年减负约100亿元[1]。同时，航空运输企业为了刺激疫情下的需求复苏，推出各种“随心飞”、“无接触智慧出行”等产品。在政府的扶持和企业创新服务产品的双重推动下，我国民航业率先开始复苏，2020年二季度行业整体亏损342.5亿元，较一季度减亏38.5亿元，亏损已大幅收窄，保障企业整体利润也在逐月增加[2]。

　　但是，面对严峻的国际形势，以及疫情常态化防控的要求，民航必须调整发展思路，深入思考党中央提出的构建“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”在行业的落实路径，深入挖掘制约我国民航业发展的深层次的矛盾和问题，通过破解矛盾和问题，充分激发市场潜力、释放市场活力。

　　一、国内大循环视阈下民航运输业发展的基本思路

　　构建“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”，是党中央充分结合当前国内国际形势发展的新变化、新趋势和新挑战，针对性提出的重要战略部署。中国民航作为基础性、战略性、先导性和服务性产业，在国际疫情形势仍然严峻、国际旅客运输恢复仍需时间的情况下，唯有眼睛向内，脚踏实地，把握畅通国内大循环的发展契机，才有可能于山重水复处绝地逢生[3]。

　　实践证明，国内大循环体系形成的源动力短期来自最终消费，中长期则是改革创新，通过深化改革促进创新，释放市场活力，扩大内需市场，增强发展动力[4][5]。因此，构建以国内大循环为主的民航发展新格局必须立足当前、着眼长远，把握住发展的源动力。

　　1、短期内必须快速提升最终消费，创新航空运输产品，在刺激受疫情影响而停摆的国内航空运输市场需求的同时，深挖潜在市场，唤醒潜在需求，从需求侧发力，促进航空消费增长。

　　首先，目前我国一二线城市航空运输市场基本饱和，市场需求基本得到满足，但是在城镇化背景下，三四线城市蕴藏着巨大市场潜力，挖掘航空运输潜在市场，必须深耕三四线市场。因此，建议通过发展通程航班及多式联运，畅通国内航线网和交通网，盘活人流和物流，尤其是三四线城市的航空运输需求。

　　其次，加快发展通用航空，激活通用航空消费市场。通用航空功能强大，业务种类繁多，是我国民航业的蓝海产业，目前我国通航发展潜力和市场尚未被挖掘，在发展国内大循环体系的背景下，我国民航业必须加快推动通用航空产业发展，调动通用航空市场主体积极性，深入释放通用航空发展动能，盘活通航消费市场。

　　2、中长期必须加快行业改革创新，通过改革破除制约行业发展的体制性障碍、机制性矛盾和政策性问题，创新行业发展新思路，从而进一步解放和发展民航生产力，使得行业发展更有效率、更有质量、更加公平，市场更有活力[6]。

　　随着我国民航业持续快速的发展，原有的市场体系在新时期面临着更深层次的挑战，主要表现为旺盛的发展需求与有限的资源不相匹配的矛盾日益凸显，持续发展与容量限制的矛盾尚未解决，繁忙机场的航班时刻资源依然紧张，机场地面服务市场垄断经营、航空油料、航空信息等保障市场竞争不足等问题，严重限制了行业发展。因此，在构建以国内大循环为主的民航发展体系必须加快推进行业改革，建立以市场配置资源为主导的管理体制，构建更加完善的要素市场化配置体制机制和市场竞争机制，激发市场活力和企业创新力、提升行业运行品质。

　　二、构建以国内大循环为主的民航发展新格局的近期策略：挖掘市场、促进消费

　　（一）畅通航线网络，盘活人流和物流，全面激活民航消费市场

　　根据统计，我国人均航空运输出行次数只有0.47人次，是美国（2.48人次）的19%，远低于世界平均水平的0.87人次[7]。目前我国拥有包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场，但是航空人口只有3亿多，随着收入的提高以及城镇化进程的加快，航空出行需求愈发强烈。开拓挖掘规模庞大的潜在市场，盘活十多亿人口的航空出行需求和物流需求，是提高航空运输消费的关键。

　　国内电商平台通过销售店面和服务网点的下沉，以及搭建完整畅通的快递物流网，成功激发了三四线城市的消费力。借鉴国内电商发展的成功经验，挖掘我国三四线城市的航空运输消费需求，必须积极完善航线网络，把航空人流、物流的流动渠道建立起来，畅通流动渠道，才能有效盘活人流和物流。

　　1、鼓励并支持航空运输企业运营“通程航班”，畅通中国民航航线网

　　“通程航班”，是指将不同航空公司的航班通过干线机场相连接，实现干线与支线、干线与干线相结合，由一家航空公司提供服务，一票到底，行李直挂，让中转旅客享有高效的出行服务[8]。通程航班服务是民航从点对点服务升级为网络服务的“操作系统”，可以将我国民航不同航企所经营的航线全部串联起来形成真正的民航网络，实现所有通航城市的航线全覆盖。

　　截至2019年底，我国民航国内航线4568条，境内通航城市234个，其中干线城市间的OD航线已实现全覆盖，干线与支线城市间的OD航线开通率为26%，支线城市间的OD航线覆盖率仅为0.6%[8]。可见，大多数城市之间的航班往来需要经过枢纽机场中转，由于我国各枢纽机场的航司市场份额占比非常分散，单一航司航线网络覆盖率不高、连接的城市有限，因此大量航空旅客需求必须通过跨航司实现。但是，目前跨航司中转存在着无法一站式购票及联程值机、中转手续复杂、行李需反复安检托运、行程中缺乏增值服务以及可能错过中转航班等问题，繁杂耗时的中转流程严重影响了旅客出行体验，直接抑制了中转旅客的市场需求。

　　通程航班能有效的规避上述中转航班出现的问题，跨航司的通程航班畅通了民航运输的最后一段路，同时使单条航线变成高效的航空网络，一方面便捷了中转旅客，激发并吸引了中转旅客市场；另一方面通过干支、支支航线网络的串联，有效的满足了三四线城市和偏远地区的航空运输服务需求，将三四线城市的航空市场有效的挖掘并激活，因此，行业应鼓励并支持航空运输企业经营通程航班。由于目前通程航班在我国尚属新鲜事物，其发展制度尚不健全，建议行业尽快制定通程航班管理办法，以及通程航班运行的行业标准，并明确航线经营权获取要求、票价政策、服务标准以及消费者权益保障等几个关键问题。

　　（1）航线经营权的获取：由于通程航班是通过中转衔接的虚拟航班，其航线经营权的合规性如何认定，航线经营权的申请条件是否应与实际经营航线作出区分。建议放开此类航线经营权，给予企业自主性，以促进通程航班对航线产品的开发利用，丰富航线产品、畅通航线网络，增强航空运输市场吸引力。

　　（2）通程航班运行和服务标准：由于通程航班需要通程服务的完善与支持，机场的通航航班保障服务如何实施，旅客权益如何保障，尤其是损害赔偿责任如何划分均需明确。建议简化流程，明确通程航班服务标准，同时要求航空运输企业针对所有通程航班提前明确各自的责任。

　　（3）通程航班票价政策：通程航班连接的支线航线中较多仍为独飞航线，票价采取政府指导价，另一段干线连接航线为市场价航线，为了吸引旅客选择通程航班，通程航班票价应全面放开，市场定价，促使航空公司制定灵活的票价政策。

　　2、发展多式联运，拓宽交通网络，实现市场补给

　　目前国内有334个地级市，受民航基础设施限制，民航通航城市仅为234个，航线网络尚未实现所有地级市的全覆盖。因此，为了促进运输消费，必须积极挖掘多式联运市场，打破不同运输方式之间的壁垒，推动综合运输体系的建设，通过不同交通运输方式的有效衔接，实现市场相互补给[9]。

　　多式联运是多年来交通运输领域发展的热点话题。但是，多式联运的发展依然存在各种障碍，技术、体制机制的壁垒需要突破。以空铁联运为例，做好空铁联运需要解决信息对接、交通衔接、运营主体责任、应急处置服务等问题。

　　（1）关于联运信息对接。由于我国民航与铁路的信息服务系统长期独立运行，且民航与铁路管理体制机制存在较大差异，短期内做到信息系统的互联互通并不现实。但是在当前信息技术高度发达的时期，借助第三方信息平台将民航与铁路票务、服务等系统的信息实时交换，实现一次购票、一次支付，减少消费者的购票环节限制，是实现空铁联运需要解决的基础问题。

　　（2）关于交通衔接。实现铁路与民航在基础设施上的无缝衔接，减少消费者的换乘时间和距离，是实现联运的关键。目前国内海口美兰机场和上海虹桥机场在空铁联运无缝衔接上较为成功，但是受地理位置等多方面因素的影响，直接复制海口、上海的经验难以实现，但是航空公司与铁路部门可通过积极建立或购买第三方交通方式，在航站楼与火车站间提供免费接驳服务，提高旅客换成的便捷性和满意度，提高联运市场的吸引力。

　　（3）关于应急处置机制。当前空铁联运的应急处置存在信息不及时、手续复杂、能力难以保证等问题，为消费者提供全流程、前置化、个性化的应急处置服务显得尤为重要。在空铁联运信息服务系统基础上，铁路部门与航空公司可实时了解运输信息和联运旅客行程状况，针对突发情况可提前将运输信息通知旅客，必要时可提前与旅客协商变更行程，为旅客提供个性化服务[10]。

　　（二）深入释放通用航空发展动能，激活通航消费市场

　　由于我国通用航空发展起步晚，目前尚存在较多制约通航发展的突出问题亟待解决。必须从政策机制层面入手，疏解通用航空发展的难点，推动通用航空产业的发展，激活通用航空市场。

　　1、加快完成通用航空改革试点成果的推广。2017-2019年，我国在通航领域共开展了11项试点工作，力图从创新通航发展政策、提升通航保障能力、改善通航运营环境、拓展通航服务领域、改进通航监管模式等五方面大胆创新、先行先试，在促进通航发展方面摸索经验。但是，对于试点经验和成果的复制推广进程缓慢，不利于行业的发展。在构建国内为主的民航发展新格局背景下，必须加快推进试点改革，积极促进通用航空发展。

　　2、建立民用无人机监管机制。近年来，无人机行业发展迅速，在个人消费、农林植保、地理测绘、环境监测、电力巡线、影视航拍等领域运用广泛。随着无人机产业的发展，安全矛盾加剧，在行业资源配置水平不断提高的同时，实际需求与监管能力开始分化，民航管理体系自身的局限性和单一性也明显增强，原有的以商业运输航空为主的管理框架不利于无人机产业发展。因此，建议对无人机的监管采用“民航监管+行业监管+区域监管”三层监管模式。

　　一是民航监管部门主要针对无人机的飞行标准、适航、空管和市场的宏观监管，侧重于无人机管理的整体策略。民航局作为无人机主管部门，应综合考虑运输航空和通用航空的安全与发展，从规章、标准方面制定政策。

　　二是行业监管则应直接和应用部门对接，如农业植保作业，进一步制定行业的产品标准，侧重于无人机在某个行业的发展。这是由无人机的行业属性决定的。虽然无人机是航空器，但其也是生产工具载体。

　　三是区域监管侧重于地方政府的统筹协调，统筹当地军方、公安和民航等单位，结合当地的空域条件、治安需求和产业需求制定属地化监管政策。无人机监管更应该以地方政府为核心，统筹地区相关部门，为运行无人机制定属地化政策。

　　3、重视并支持通用航空短途运输业务发展。通航短途运输业务对于国家综合交通体系具有重要的补充作用，对于连接支线机场，解决偏远地区出行具有重要意义，对于促进区域经济结构转型升级具有重要功能。因此，应当重视并支持通用航空短途运输发展，围绕短途运输，研究制定专项规划和配套政策，充分重视，重点推进。

　　（1）鉴于从事短途运输的通航公司和通用机场经营亏损的现实，建议借鉴美国基本航空服务（EAS）项目和小社区航空服务计划（ACPSDP），欧盟公共服务责任航线计划等支持短途运输的做法，尽快明确短途运输作为基本航空服务的定位，研究制定和统筹协调民航局和地方政府对通用航空短途运输补贴政策，完善补贴的监管和考核机制，提升补贴资金的使用绩效。

　　（2）鼓励短途运输创新商业发展模式。目前，各地发展通航短途运输普遍采用财政补贴模式。但在贸易战和后疫情大背景下，各级政府都要“过紧日子”，单一的财政补贴模式似乎难以为继。建议支持和鼓励执飞短途运输的通航公司，创新商业模式，走出财政依赖，趟出“以市场求生存”的新路子。比如“独立运行+联盟合作”模式，即短途运输企业与一家或数家公共航空运输企业合作，为其集散乘客。短途运输企业以自己品牌或合作品牌独立运行；亦可实施“专业运营+深度合作”，即短途运输企业与一家公共航空运输企业开展股权合作或成为全资子公司，为其提供专业的集散乘客服务。短途运输企业以控股企业品牌运行。

　　三、构建以国内大循环为主的民航发展新格局的中长期策略：推进市场化改革，激发市场活力和创新力

　　（一）探索实施航班时刻二级市场交易机制，提高航班时刻资源利用效率

　　航班时刻市场化配置一直是民航业关注和讨论的热点问题。航班时刻市场化配置可分为一级市场和二级市场，其中一级市场是指航班时刻初始配置直接采用拍卖、定价等市场化的方式分配；二级市场是指航班时刻初始配置依然采取行政配置，但是航空公司可在二级市场中对其初始分配获得的航班时刻出售、出租、交换等。航班时刻市场化配置能有效激活存量航班时刻，提高航班时刻的利用效率。

　　实践中，美国是最早实施航班时刻市场化配置的国家，虽然美国的航班时刻市场化仅限于二级市场，但其航班时刻市场化的经验值得我国借鉴。

　　1、美国航班时刻市场化配置的经验

　　纵览美国航班时刻分配与管理的发展历程，其早在1985年就已开始向市场化配置的方向转变，允许航空公司在二级市场上出售或出租5家高密度机场（芝加哥奥黑尔机场、拉瓜迪亚机场、肯尼迪机场、纽瓦克机场、华盛顿国家机场）的航班时刻。由于受各种因素的掣肘，美国至今仍未实现完全的时刻市场化配置，但美国却从未放松对航班时刻市场化配置机制的探索，尤其是在2000年以后，先后设计了两套航班时刻一级市场拍卖的方案，对航班时刻拍卖的流程、收益归属、其他风险控制等进行了全面设计，但在经历了两轮模拟拍卖并对拍卖方案进行了调整完善之后，准备在2009年正式实施之际，突如其来的次贷危机导致民航业全面亏损使得该计划被搁置，且至今仍未重启。

　　美国的经验显示，航班时刻一级市场配置不能贸然推进，但是其二级市场交易机制运行效果良好，启示我国在设计航班时刻市场化配置机制过程中，可以探索优先实施二级市场交易机制。

　　2、我国实施航班时刻二级市场交易机制设计

　　自2005年以来，随着行业规模的不断扩大，我国民航业内即开始探讨设计航班时刻市场化配置机制，且于2015年首次在上海浦东、广州白云机场试行航班时刻一级市场拍卖，但由于相关配套制度不完善，最终拍卖无疾而终。因此，建议我国可以优先探索实施航班时刻的二级市场交易机制，建立一个统一的航班时刻二级交易市场，允许各航空公司将其存量航班时刻以有偿的方式在航班时刻二级交易市场出租、出售、转让、抵押或拍卖等。但是其中需要注意几个问题：

　　（1）确定能够实施航班时刻二级市场交易的机场。借鉴美国的经验，根据机场的业务量、拥挤程度、时刻需求等进行分类，确定高密度机场，进入该范围的即可实施航班时刻的二级市场交易。

　　初期可以选择一两个主协调机场进行市场化改革试点。试点的基本内容应以航空公司的存量航班时刻在二级市场上出租、转让、抵押和买卖为主。在试点期，可委托专业机构对航班时刻交易情况以及对航空公司、民航市场和消费者的影响作客观评估，以供后续推进航班时刻市场化作参考。

　　（2）时刻交易所得归属必须明确。时刻交易所得归属一直是航班时刻市场化配置中存在较大争议的问题。政府、机场、航空公司均有不同的看法。因此，我国在实施航班时刻二级市场交易过程中，必须首先明确交易所得归属及其用途等。

　　（3）加强航班时刻二级市场不正当竞争行为的监管。为了规避航空公司在二级市场私下交易存在的混乱现象和合谋行为，可以借鉴美国的做法，建立二级盲人市场，即对拟买卖、租赁的航班时刻采用保密投标（拍卖）方法，买卖双方只有在时刻交易促成之后才对外公布。

　　（二）打破服务保障市场垄断环节，激活服务保障市场

　　目前，我国民航业在机场地面服务、航信、航油等保障领域市场仍旧存在垄断经营的问题。在构建以国内大循环为主的民航发展新格局的过程中，必须逐步打破垄断，通过竞争机制激活市场，激励保障市场提升服务和技术水平。

　　1、限制机场地服企业数量，加强地服市场竞争

　　机场地面服务是指在民用机场范围内，为机场使用者提供的旅客与行李、货物和邮件、停机坪、装卸和地面运输、飞机清洁与整理、配餐等地面处理服务。机场地面服务既关系到航空安全，也对航空公司及航空消费者服务的效率和水平有重要影响，属于航空运输管理的重要组成部分。目前，我国的机场地面服务市场多呈现垄断局面，尤其是机场航空性业务市场的垄断，损害多个利益相关方利益。因此，在构建国内大循环的民航发展新格局的过程中，必须打破机场地服市场垄断局面，强化市场竞争，盘活机场地服市场，提高机场地面服务效率和水平，以激发航空运输市场活力。

　　（1）加快立法，规范市场。目前，我国机场地面服务市场监管的法律法规缺失，致使民航主管部门在审核、管理机场地面服务代理企业经营活动的实际工作中，出现法律依据不足、监管范围受限、监管力度不足、机场使用者权益保障不力等诸多情况。亟需通过立法，规范机场地面服务代理企业的经营活动。建议编制《民用航空地服代理企业管理办法》，确立机场地服市场的监督和管理机制，明确不同类别机场自营地服市场的要求，以及第三方地服企业最低数量要求等内容。

　　（2）限定机场地服企业数量，确保地服市场有效竞争。

　　为了确保机场地服市场的有效竞争，民航主管部门可以根据目前机场的分类，对不同类别的机场根据其地服市场竞争状况，规定第三方地服企业的最低数量。从国外经验看，欧盟及其成员国根据机场吞吐量规模，对不同地服业务市场限定地面服务企业的数量，或对使用自营地面服务的航空公司数量作出要求，一方面能保证市场的有效竞争，另一方面能合理利用机场安全、安保、运力和可用空间。

　　建议我国在综合考虑机场的空间利用、市场需求状况，以及能够有效确保竞争的基础上，对不同类别机场的地服企业数量进行限制，并且要求必须至少有1家为独立的第三方地服企业，以保障地服市场的有效竞争。

　　2、适度引入竞争者，逐步加强航油、航信市场竞争

　　受体制机制的影响，目前我国航油、航信市场仍然呈现垄断经营的局面，导致航油价格偏高、民航信息技术进步缓慢、效率不高等问题。

　　（1）适时推进航油市场重组，加强市场竞争。我国航油供应在航油储存和加注环节上由于输油管线、储油罐等固定设施投入导致其具有一定的自然垄断性，但是在航油采购、运输、检测和销售环节并不具有自然垄断性。因此，破除航油市场垄断应区别业务环节，根据不同环节的技术经济特性，在采购、运输、检测、销售环节放松进入规制，而在加注和储存环节适当控制进入，以通过部分环节的竞争加强，促使航油价格降低。

　　具体而言，可借鉴美国和中国香港的实践经验，破解输油管线、储油罐等固定设施投入导致的自然垄断市场，较好的改变航油价格形成机制，降低航油价格[11]。可通过推动航油市场结构重组，将中航油公司分拆为供应公司和基础设施公司，分别负责采购、运输、检测、销售和储存、加注。在航油供应环节放开市场进入规制，允许所有符合条件的供应商与中航油供应公司通过市场竞争向航企供油，而中航油基础设施公司提供储存、加注的平台服务，并向所有航油供应商无歧视开放。

　　（2）破解网络接入及数据交换障碍，逐步加强航信市场竞争。目前，我国航信市场主要由中航信垄断，经过长期发展，其产品基本覆盖了我国航空运输市场。破除航信市场垄断，关键是要解决数据网络接入及数据交换的障碍，航信公司作为理性的经纪人必然拒绝与潜在竞争者联网并分享数据。因此，放松航信市场进入规制的同时还需要配合网络接入规制，以逐步培育出具有竞争的航空信息产品市场。

　　（三）调整民航财政补贴政策，盘活用好行业发展资金，维持市场活力

　　政府补贴是促进行业发展，维持市场活力的有效手段。但是，由于政府财政补贴资金有限，一刀切的补贴机制难以使得有限的资金发挥最大的效益。必须进一步调整当前民航政府补贴制度，做到精准补贴，使得有限的资金投入产生最大化的效益。

　　建议可借鉴其他行业的做法，下放政府补贴管理权限。具体而言，即由民航主管部门审批确定各地区补贴总额度，授权民航各地区管理部门实行二次调节分配，重点支持发展所需、民生所系的航线市场的培育，保障贫瘠的民生航线持续运营，做到精准补贴，确保有限的政府补贴资金确实能够产生实质效果。（作者：李章萍）

　　参考文献

　　[1] 相关数据来源于《2020年全国民航年中工作电视电话会议纪要》。

　　[2]民航统计季度报告：http://www.caac.gov.cn /XXGK/TJSJ。

　　[3]许光建、乔羽堃、黎珍羽，构建国内国际双循环新发展格局若干思考[J]，价格理论与实践，https://doi.org/10.19851/j.cnki.CN11-1010/F.2020.10.260。

　　[4] 陈宪.国内大循环的源动力在哪里?[N].每日经济新闻.(2020-08-02).

　　[5] 沈国兵，疫情全球蔓延下推动国内国际双循环促进经贸发展的困境及纾解举措[J].重庆大学学报（社会科学版）,Doi:10.11835/j.issn.1008-5831.jg.2020.9.006。

　　[6]将民航改革进行到底[R]，中国民航报（2018-12-12）。

　　[7]中国城市和小城镇改革发展中心，2020中国副省级以下城市航空通达性报告[D],2020.12.4。

　　[8]罗彤，干支结合的网络化运营方式是发展支线航空的必由之路[J]，民航管理，2020年08期。

　　[9]国务院2019年《交通强国建设纲要》。

　　[10]宋超，我国空铁联运发展的思考[J]，中国铁路，2017年12期。

　　[11]黄建伟，自然垄断产业的组织演化与规制调整[D]，上海社会科学院，2013年3月。