摘要：2020年10月16日，中共中央政治局召开会议，审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，会议指出，当前我国发展的国内国际环境继续发生深刻复杂变化，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有利于拓展市场空间、优化和稳定产业链供应链，是构建以国内大循环为主题、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。重庆要坚决抓牢重大机遇，唱好“双城记”，联手打造内陆改革开放高地，共同建设高标准市场体系，建设好西部陆海新通道，着力提升重庆主城区与成都的发展能级和综合竞争力，以重庆民航高质量发展为支点，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，全力建成西部综合门户。

　　关键词：成渝地区双城经济圈 重庆民航 高质量发展

　　2018年4月，习近平总书记在长江经济带考察时提出，要衔接协调长江通道的各类交通方式。总书记在赴天津高铁上与俄罗斯总统普京会谈时指出，“要做综合的、立体的规划，避免浪费”。2020年1月3日，“成渝地区双城经济圈”战略于中央财经委员会第六次会议上首次提出，目标是在西部形成高质量发展的重要增长极。这是对2016年《成渝城市群发展规划》批复以来成渝城市群快速发展的高度肯定，是将成渝城市群作为中国经济发展“第四极”的高度期待，更是将成渝区域协同发展上升为国家战略的关键一招。

　　从“成渝经济区”、“成渝城市群”到“成渝地区双城经济圈”，反映了我们对区域协同发展的认识正不断深化，民航作为开放、创新以及投资拉动效应显著的重要行业，是唱好“双城记”，推动重庆高质量发展的重要推动力。我们还应看到，重庆民航将面临资源保障能力不足、西南地区高铁及高速公路快速发展、成都第二机场建成投用等方面的发展矛盾，构筑科学分工、协同合作的成渝地区民航发展新格局，才能有效减少内耗，发挥更大的辐射带动作用。

　　一、重庆民航发展现状

2017年3月，国家发展改革委、民航局印发的《全国民用运输机场布局规划（2025年）》（以下简称《规划》）指出，到2025年，重庆共布局民用运输机场5个，其中江北机场位于重庆主城都市区，是《规划》确定的国际航空枢纽；万州、巫山机场位于渝东北三峡库区城镇群；武隆、黔江机场位于渝东南武陵山区城镇群。2020年12月18日，作为民航局脱贫攻坚重点项目的武隆仙女山机场建成通航，重庆地区于“十三五”规划末正式形成江北、万州、黔江、巫山和武隆的“一大四小”运输机场格局（见图  

　　1-1）。

　　图1-1重庆运输机场分布情况（2025年）

　　从运输机场空间密度来看，根据《规划》到2025年，全国规划布局370个运输机场，机场空间和人口密度分别为3.8个/十万平方公里、2.7个/千万人口。重庆规划布局5个运输机场，机场空间和人口密度分布为6个/十万平方公里、1.7个/千万人口，在全国省（市）中分别排名第16位、19位，其中，空间密度在四个直辖市中排名垫底（表1-1），表明重庆航空服务覆盖率和旅客航空出行便捷性在全国处于一般水平，在直辖市中处于落后水平。

　　表1-1各直辖市民用运输机场空间密度情况

　　从机场旅客吞吐量区域分布来看，成渝机场群2019年旅客吞吐量11040.1万人次，增速超过京津冀机场群、长三角机场群、粤港澳大湾区机场群（见表1-2）。重庆江北机场自2017年东航站区及第三跑道投用以来，基础设施明显改善。2019年民航局正式批复修订后的江北机场总体规划，终端规划新增第四跑道和T3B航站楼，旅客吞吐量8000万人次。

　　目前，江北机场正着力推进T3B航站楼和第四跑道建设的相关工作，万州和黔江机场的改扩建工作也在进行中。截至2020年11月，江北机场累计开通国际（地区）客货运航线101条，2020年新开客运航线2条（重庆-深圳-奥克兰、重庆-清莱），货运航线4条（广州-重庆-法兰克福、首尔-重庆-安克雷奇-芝加哥、重庆-南通-新加坡、大阪-重庆）。受新冠肺炎疫情冲击，2020年1月至10月，江北机场国际（地区）航线起降5864架次、同比增长-75.91%，完成旅客吞吐量280048人次、同比增长-89.69%，货邮吞吐量105627.6吨、同比增长-3.48%；万州机场2条国际航线自疫情开始即宣布停航至今。

　　表1-2  2019年全国主要区域机场旅客吞吐量统计

　　二、重庆民航发展机遇

　　按照《新时代民航强国建设行动纲要》设计，2035 年我国运输机场数量将达到400个，年人均航空出行1次，民航业将成为国内居民消费升级的最大受益产业之一。同时，得益于重庆临空经济的蓬勃发展，重庆民航产业价值持续外溢带动地方经济高质量发展，2019年江北机场旅客吞吐量4479万人次，可带动重庆市GDP750亿元以上，直接带动就业超过14万人，直达欧、美、澳、中东的航线网络进一步巩固和丰富，高峰时期有60%的笔记本电脑通过重庆民航运往世界各地，“重庆+民航”成为经济发展新模式。

　　（一）重庆人口和居民收入上升，旅客出行需求旺盛

成渝地区在人口规模、经济实力和城镇化水平等方面仅次于京津冀、长三角和粤港澳大湾区，有望成为我国区域发展“第四极”，该区域人口集聚程度高、产业基础较好、外向型发展趋强、旅游资源丰富，区域航空市场增势强劲。截至2019年末（更新），重庆全市常住人口3124.32万人，比上年增加22.53万人，其中城镇常住人口2086.99万人，常住人口城镇化率65.5%（见图2-1），居民人均可支配收入达到28920元，比2018年增长9.6%。近年来，重庆人口总量规模缓慢上升，人口继续流向主城都市区，市民消费水平不断提高，产生更多的旅客出行需求，且航空出行需求主要集中在都市区。重庆人口和收入的稳步增长将为经济社会发展带来丰富的劳动力资源，将有助于形成人口聚集中心，促进都市区发展，为重庆民航提供市场基础。同时，各区县人口数量 

　　也将成为后续运输机场布局的重要参考因素。

　　图2-1重庆市域人口分布示意图

　　（二）国家政策叠加优势明显，地理位置得天独厚

　　重庆作为全国4个直辖市之一，在国家发展大局中具有突出战略地位。成渝地区双城经济圈、全国统筹城乡综合配套改革试验区、中国（重庆）自由贸易试验区、中新（重庆）战略性互联互通示范项目、国家自主创新示范区等国家政策密集落地，将极大释放政策红利，为加快重庆国际航空枢纽建设创造条件。重庆地理位置在国际上近似亚洲的地理几何中心，距离东南亚、中亚、南亚、东北亚和中东的核心城市直线距离均接近；在国内具备承东启西、转接南北、辐射西部的交通区位优势，是国家重点打造的四大国际性综合交通枢纽之一，初步确立了以中欧班列（重庆）、西部陆海新通道和长江黄金水道三大骨干国际物流通道为支撑的内陆国际物流枢纽地位。初步规划到2025年重庆民航要形成“四横两纵、一环七射”，终端区形成“七进九出”格局。江北机场基础设施达到终端规模，2组近距跑道高效运行，年保障起降57万架次以上，实现旅客吞吐量7500万人次，其中国际及地区航线旅客吞吐量1000万人次。基本形成以航空快线为核心的航线网络布局，国际及地区航线以向西、向南为重点，通达80个城市以上，其中日均1班及以上的远程精品航线达5条，对“一带一路”沿线国家通达性显著提升，年货邮吞吐量80万吨以上（见表2-1）。

　　表2-1重庆国际航空枢纽主要发展预期指标

　　（三）重庆持续推动区域协同发展，深化四川重庆合作推进成渝地区双城经济圈建设

　　2020年3月，中共重庆市委与中共四川省委决定合作推动成渝地区双城经济圈建设，进一步统筹航空运输体系建设，共同推动完善区域机场布局，强化机场资源整合，统筹重庆江北国际机场、成都天府国际机场、成都双流国际机场等枢纽机场和干线机场、支线机场、通用机场功能，建设重庆第二枢纽机场和货运机场，扩建万州五桥机场为干线机场，推进遂宁、广安机场前期工作，研究论证内江、万源机场。促进空域、航线、时刻等资源优化配置，推进区域内机场集群化发展。推广四川低空空域协同管理试点成果，推动两地低空空域互联互通。

　　（四）重庆持续升级产业结构，加快建设主城都市区

　　重庆目前拥有“一大四小”5个运输机场，其中江北机场主要服务主城都市区，处于重庆运输机场体系的核心地位，2019年，江北机场旅客吞吐量、货邮吞吐量分别达到全市民航市场的97.01%、99.42%，主城都市区是重庆民航的核心市场。按照《重庆主城都市区建设行动方案（2020—2022年）》规划（见图2-2），重庆将加快建设航空枢纽网，推动建设江北国际机场T3B航站楼及第四跑道，建设一批城市候机楼，规划研究重庆新机场建设，研究万盛支线机场布局，开工建设潼南等通用机场。建设航空货运基地，发展基地航空，拓展客货中转业务。加密重点商务航线和直达航线，完善国际航线网络，提升机场国际链接功能。

　　图2-2重庆主城都市区建设规划

　　三、重庆民航面临的主要挑战

　　（一）资源保障能力面临瓶颈

　　重庆及周边地区军民航机场密集，空域结构复杂，空域资源紧张，运行冲突大，白市驿机场搬迁周期较长，江北机场空域条件短期内难以根本改善，第三跑道效能难以充分发挥。江北机场地形地貌复杂，发展空间有限，终端设计年保障能力8000万人次，难以满足航空市场可持续发展需要。随着航班量增长，噪声等环境影响对江北机场发展的约束日益趋紧。重庆民航各运行单位自身安全管理能力与发展意愿不匹配、监管模式与发展形势不相适应的结构性矛盾日益突出，安全监管资源日趋紧张，行业部分规章政策跟不上实际监管工作需要，外籍机组管理、新机型保障、航空公司驻外基地管理、航空公司维修外包及一线维修人员紧张、企业重组改制中的队伍稳定、大面积航班延误及处置等方面仍然存在薄弱环节，传统风险与新兴输入型风险叠加带来安全压力和挑战。通用航空安全基础仍然薄弱，市场竞争激烈，企业生存压力大，专业人员流失严重。基础设施设备投入还不够充足，中小机场空管、安检、消防、应急救援设备老旧、不达标，通信、导航设备老化情况普遍存在。

　　（二）机场枢纽服务功能不足

　　江北机场国际航线拓展速度较快，但国际旅客占比较低、国际航线品质不高、基地航空战略协同不足。机场综合交通体系初具规模，但与重庆主城区都市圈的快捷联系和对成渝腹地的有效辐射明显不足，空地联运等一体化运输服务存在短板。江北机场基地航空公司数量多，但市场份额较为分散，出港机票价格较低，市场竞争激烈，航空公司在渝投运动力不强，对国际航空枢纽建设的战略支撑作用不强，主要基地航空公司与重庆国际航空枢纽建设的战略契合度不高，建设复合型枢纽机场面临成都、昆明较大竞争压力。

　　（三）面临成都双机场和高铁建设强烈冲击

　　成渝两地机场距离相近、腹地重叠，在基础设施布局、航权资源配置、地面互联互通、市场开发拓展等方面亟待构建协同发展机制。成都计划于2023年至2025年基本形成“国际枢纽+区域枢纽”格局，旅客吞吐量目标为1亿人次，其区位优势和发展规模集约优势带来的虹吸效应将进一步挤压重庆民航发展空间。同时，郑万高铁正在建设，渝昆高铁初步设计获批、渝西高铁纳入规划（见图3-1），500公里以内，各种交通运输方式中高铁优势极为明显，500公里至1000公里范围内高铁也将对民航造成明显影响，高铁的冲击效应将进一步凸显。

　　图3-1重庆高速铁路线网规划示意图（2030年）

　　四、立足双城经济圈实现重庆民航高质量发展新格局

　　未来五年，重庆民航发展仍然处于重要发展机遇期：一是习近平总书记两次视察重庆，对重庆提出“两点”定位、“两地”、“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示，重庆与四川正协同推进成渝地区双城经济圈，川渝已经签署“放管服”改革合作协议，重庆经济将持续保持较快增长，产业结构升级为民航高质量发展提供了市场需求；二是重庆市政府高度重视，为民航发展提供了大量政策、资金、土地等支持；三是重庆民航整体安全基础牢固，安全形势持续平稳；四是“一大四小”机场布局初步成型，将为长远发展提供优良的基础设施条件；五是随着经济发展和产业升级，通用航空产业发展前景十分广阔；六是民航行业与地方政府之间、局方与企事业单位之间关系融洽，发展氛围宽松和谐。

　　（一）积极推动重庆第二机场建设

　　成都天府国际机场建成后，将对渝西地区旅客产生较大虹吸效应，重庆在主城都市区西部修建第二机场有助于成渝机场群内部良性竞争和相互补充，有助于毗邻重庆的四川地区（泸州、遂宁、内江、达州等）居民出行。2020年11月18日，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确要求推进重庆江北机场改扩建，规划研究重庆新机场建设，提升重庆国际枢纽功能。主城都市区是重庆民航市场的核心腹地，是运输机场布局规划的核心，根据预测主城都市区2035年市场需求有望达到1.2亿人次的旅客吞吐量，远期2050年市场需求有望达到1.5亿人次，现有江北机场终端容量仅为8000-9000万人次，在充分挖掘利用好江北机场潜力的前提下，应按照保障6000-7000万人次的规模加快新建机场选址工作，统筹考虑战略契合度、人口覆盖、经济产业覆盖、城市发展、地形地貌匹配、城市噪声影响、高铁高速公路规划等多方面因素对正兴机场规划方案进行合理优化。

　　（二）探索培育多种航空公司发展模式

　　重庆地区目前共7家基地运输航空公司，包括3家独立合格证航空公司（西部航空、重庆航空、华夏航空）和4家分公司（国航股份重庆分公司、川航股份重庆分公司、山航股份重庆分公司、厦门航空重庆分公司），截至2020年11月，西部航空机队规模35架，重庆航空机队规模30架，华夏航空机队规模53架（含1架ARJ21），航空公司类型多样，运营的航空器种类丰富，既有西部航空低成本运行模式，也有华夏航空专注支线模式，各分公司管理层级和运行规模差别较大，市场份额相对平均。重庆应探索建立“一带一路”低成本航空联盟，重庆机场才能以大力服务低成本航空的方式加速融入东南亚和南亚低成本航空市场。欧美等航空发达国家中低成本航空运输量占比已经接近50%，甚至有美国西南航空公司、爱尔兰瑞安航空公司等可以在市场上保持领先地位并独自建立枢纽的低成本航空公司。大力推动低成本航空模式的发展，可以满足更多群众便捷航空运输出行需要。搭建中外低成本航空多方参与、合作共赢的新平台，更加积极主动地促进民航业服务“一带一路”战略并发挥更大作用。

　　重庆还应积极培育壮大支线航空公司发展规模，差异化航空服务将是我国民航业发展的趋势。华夏航空在支线航空市场，特别是在新疆维吾尔自治区内取得了巨大成功，2020年，新冠病毒肺炎疫情对世界民航业造成了前所未有的巨大冲击，华夏航空率先成为全国第一家实现盈利的航空公司，充分证明三、四线城市航空出行的巨大潜力，深入挖掘支线机场周边城市的产业结构和人员流动，关注边远和欠发达地区城镇化进程，针对东部地区和西部地区支线机场编织不同的航线网络，在满足航空保障资源和安全运行能力的前提下，大力协助支线航空公司取得更多干-支、支-支航线和时刻。

　　（三）前瞻布局货运机场规划建设

　　在重庆主城都市区布局建设货运机场的需求非常迫切，江北机场发展货运存在保障资源和噪声影响等制约。2026年江北机场客运能力饱和后，机场将进入饱和运行阶段，届时可供货机使用的起降时刻、货运机位资源将非常有限。为满足2035年航空货运吞吐量需求350万吨，有必要在主城都市区布局建设货运机场，打造国际航空物流转运中心，支撑重庆建设内陆国际物流枢纽。

　　重庆荣昌货运机场自2016年9月启动申报工作，目前已经历了四年多前期工作，主要开展了可行性论证、空域协调、场址比选等工作，由重庆市交通局委托设计单位编制了《重庆航空货运机场布局规划研究》《重庆航空货运机场布局空域分析》《重庆荣昌货运机场选址报告》等研究文件，荣昌机场的前期研究已经形成了一套较完整的论证方案。但是，荣昌货运机场未纳入国家发改委（全称）民航运输机场布局规划和民航局机场建设规划。同时，重庆第二机场建设与荣昌货运机场的空域存在矛盾、市场存在竞争，两个机场同时建设存在较大困难。重庆应前瞻布局，尽快论证“合二为一”（赋予重庆第二机场货运枢纽功能）或“分别布局”（万盛江南机场、大足布点、涪陵布点）等方案的可行性。

　　（四）力争实现成渝地区“多场一体”协同运行

　　在重庆第二机场建成投用前，在成都天府国际机场转场投运期间积极作为，充分融入成都双机场运行体系，实现成渝地区“三场一体”协同运行。力争做到三场资源配置和配套政策一体化，对两地机场航班时刻资源采用同一办法进行统筹配置，航空公司航班时刻配置中采用同一标准，航权管理遵循“同一市场”原则；做到三场空域管理和航班运行一体化，统筹成渝地区发展需求，根据国际航空枢纽战略定位，优化完善成渝新进近空域及外围航路航线整体空域规划，完善空地保障流程衔接，协同研究突发事件应对方案；做到三场地面交通和中转服务一体化，依托综合交通运输体系实现三场高效连通的地面交通衔接网络，鼓励机场和航空公司共同打造通程服务平台，创新推出中转服务产品，为三场间中转和经三场分别中转的旅客提供方便快捷的地面服务。

　　抓住高铁建设对航空出行的补充作用，加快研究利用铁路枢纽东环线机场支线引入高速铁路，实现成渝、渝万、渝昆等高铁与江北机场的互联互通，加快完善以高速铁路、城际铁路和城市轨道为核心的集疏运体系，形成1.5小时覆盖成渝地区双城经济圈，2.5小时辐射西部主要城市的综合交通网络。满足主城都市区、渝东北三峡库区城镇群万州以南、渝东南武陵山区城镇群黔江以西区县均在无缝衔接枢纽机场的高铁、城际沿线1小时行程圈内。（作者：张戈）

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