机场控制区通行证管理中存在的问题和对策
《民用航空安全保卫条例》（国务院令第201号）于1996年7月6日由国务院颁布实施（2011年1月8日修订），条例的第十三条要求机场控制区通行证由民航公安机关按照国务院民用航空主管部门的有关规定进行制发和管理。在本条例颁布实施时，机场公安机关隶属于机场管理机构，作为机场管理机构的内部职能部门开展机场安全保卫管理工作，负责机场控制区通行证的制发和管理。自2003年8月30日民航总局和公安部联合印发《民用机场公安机构改革方案》起，机场公安机构和民航省（区、市）局公安处已陆续随同机场一并移交地方人民政府管理。目前，极大多数机场公安机构已不再隶属于机场管理机构，而是机场管理机构的行政监督部门，仍负责机场控制区通行证的制发和管理，在国务院“放、管、服”和简政放权的政策背景下，这种管理模式阻碍了机场的发展运行，所存在的问题和对策建议如下：
一、存在的问题
（一）超出了公安机关工作职能范围
公安机关工作业务主要为：刑事、治安、交通管理、出入境、人口管理、国内安全保卫等。机场控制区通行证是机场以及驻场单位人员与车辆进入机场控制区的凭证，而机场控制区属于机场管理机构管辖范围内，是机场的生产和运作“车间”，相关人员和车辆的进出理应由机场管理机构自主决定，而不应列入公安机关的工作职责范围。机场公安机关若不再制发和管理机场控制区通行证，将大大减轻其自身工作量，工作重点也将转移至与机场相关的治安维护、案件侦查、背景调查、旅客服务等工作上。
（二）加大了机场发展运行的约束限制
机场是一个较大的生产区域，机场的员工和车辆少则上百，多则数万，这些人员和车辆每天要多次进出机场。因机场公安机构负责通行证的制发和管理，对通行人员、车辆、设备等要求较高，办证时间较长，导致一些人员、车辆、设备无法进入或者无法及时进入控制区，例如有些机场公安对一些参观人员、施工车辆、设备器材等不给进入，对未纳入运输旅客售票系统的通航旅客要求开展背景调查。在民用航空主管部门推进一些民航改革创新过程中，往往会有政策支持的空白期，部分机场公安机关以无相关法规支持、影响机场运行安全等为理由，限制机场运行，例如运输机场发展通航、航空汽油加注、高空跳伞等。
（三）民用航空主管部门的相关规定要求难以落实
自机场公安机构划归地方管理后，民用航空主管部门对其不再有管辖权，但仍负责机场通行、反恐安全等行政监督管理，民用航空主管部门在开展这些管理中所提的相关规定和要求，实际上无法监督机场公安机构予以落实。部分民航政策与地方政策不相符，考虑属地管理原因，机场公安机构一般按照地方政策执行。
（四）机场管理机构难以对机场统一管理
《运输机场运行安全管理规定》（交通运输部令2018年第33号）第三条“机场管理机构对机场的运行安全实施统一管理，负责机场安全、正常运行的组织和协调，并承担相应的责任”。根据多个机场运行安全管理经验，机场管理机构要实现上述要求，必须要有控制区通行证制发和管理的决定权。多年来，一些大型机场机坪碰擦事件多发、频发，民航局和机场管理机构也投入大量人力、物力进行整治，但收效甚微，其中一条重要原因是机场管理机构对机场内人员和车辆的管控权限不够，不能有效管控机场内各驻场单位。
（五）机场安全与发展之间不平衡
安全是机场赖以生存和发展的前提和基础，发展是机场生存和进行安全投入的保障。机场公安机关在机场管理中往往侧重于安全，而对机场的发展和运行关注不多，导致机场安全与运行、发展之间的不平衡，限制了机场持续性发展。
二、对策和建议
鉴于机场公安机关负责机场控制区通行证制发和管理所存在的问题和不足，参照铁路、公路、水运等客站通行的管理模式，建议修订《民用航空安全保卫条例》，将第十三条中的相关条款修改为“机场控制区通行证，由机场管理机构按照国务院民用航空主管部门的有关规定制发和管理”，将机场公安机关的角色由管理转变为服务，不仅满足国务院“放、管、服”工作要求，还缩小了机场公安机关的工作职责范围，实现机场管理机构对机场运行安全的统一管理并成为机场运行安全第一责任主体，增加机场运行发展的活力，平衡机场安全与发展之间的关系。
