摘要：中国机场的航油主要是由中国航空油料集团有限公司供应，供应体制上还维持着计划经济体制，缺乏竞争和选择。由于国际油价的大幅波动后，当前航油成本在航空运输运营成本中重要的一部分。在民航高质量发展，民航强国建设，为航空运输企业纾困的大背景下，如何降低整体运营成本，如何发挥市场在配置资源得决定性作用，是一个值得研究的课题。

　　一、国内机场供油体制

　　(一) 中国航油历史回顾

　　航油是航空运输的动力血液，是国家重要战略物资之一，对国家安全和民航发展起着举足轻重的作用。随着中国经济的高速增长和民航业的快速发展，航油的消耗量大幅增加，航油保障体制也在不断变化。

　　上个世纪80年代初，民航从军队建制分离出来，直接归属国务院建制，油料保障最初仅为物资部门下属的一个科。随着改革开放的深入，民航实行企业化改革， 1990年经国务院批准，中国航空油料总公司正式成立，民航集航油采购、运输、储存、加注、销售、加注为一体的供油体系形成。2002年民航第二轮体制改革启动，三大民航保障集团（航油、航信、航材）成立并转归国资委管理。2005年中航油集团联合中石化、中石油共同成立了中国航空油料有限责任公司，实现了产供销利益共享及风险共担的机制。

　　我国航油消费量1978年只有26万吨，至1999年增加到400万吨，2019年达到6000万吨。四十年的快速发展，我国已经成为世界第二大航油消费国。

　　(二) 国内航油供应模式

　　当前中航油主要控制着全国95%以上的机场储油供油设施，形成了建设、运营、销售一体化航油供应模式，其他个别机场储供设施由中航油控股的合资公司控制，并各自独立供油。中航油自建供油设施造成这种现状的主要原因在于机场供油设施的投资建设模式。大中型机场在项目立项阶段就明确航油工程为中航油投资建设，这部分航油供应基础设施投资完全是中航油自有资金，最终以项目发改委批复形式取得。支线机场航油供应设施虽然为机场建设，但建成之后由于机场没有供油能力，所以大部分支线机场被迫将设施无偿移交给中航油运营。

　　当然这其中也有几个特例。比如浦东机场为机场主导的供油模式；运城机场为石化企业直接供油模式，而内蒙古扎兰屯机场为第三方供油。这三个机场地域相距遥远、体量差异极大，供油模式各异，值得作为案例研究。

　　1.      浦东机场供油案例

　　上海浦东机场1999年开航，由上海浦东国际机场航空油料公司负责供油，该公司是上海机场集团、中航油新加坡公司、中石化合资公司，股权比例分别为40%、33%、27%，上海机场为第一大股东并具有主导权。浦东机场内的油库、管线、航空加油站均由该公司建设并运营，2019年航煤供应量已经达到462万吨。值得注意的是浦东航油公司是浦东机场上市资产的一部分，年报显示2019年浦东航油公司利润为12.6亿元，航油业务始终是浦东机场利润增长的亮点。

　　浦东机场航油盈利高主要两方面原因，一方面是浦东机场国际航班多，航程长，航油消耗量大，国际航线免税航油供应量大。两一方面是浦东机场航油产业链完整，上游管输、码头、中转油库控制在上海浦航石油公司，对油源掌控力度较大。

　　2.      运城机场供油案例

　　运城机场2005年通航，定位为支线机场。运城机场初期筹备过程中关于供油问题与中航油没有达成一致，遂通过招标确定供油商。中石化山西运城石油公司在竞标以绝对优势被确定为供油商，油源从中石化洛阳炼厂通过铁路运输到运城的油库，加油车从油库经7公里市政道路进入到机场内加油。截止2018年已累计安全为5.34万次航班加注航油21万吨，年加油量已超过3万吨。运城张孝机场目前是全国唯一石油化工企业直接供应航油的机场，为多元化供油模式提供了一个经典案例。

　　3.      扎兰屯机场供油案例

　　扎兰屯机场位于内蒙古呼伦贝尔市，距离扎兰屯市区14公里，为4C级国内支线机场，于2016年通航。中航通用油料有限公司是扎兰屯机场的航油供应商，该公司是中航通用飞机公司与中石化的合资公司，于2014年成立，计划主要为通航飞机供应航空汽油。扎兰屯机场运营筹备过程中，由于中航油要求条件过高（资产无偿转移、政府补贴等），机场遂决定选择中航通用油料供油。油源来自于黑龙江中石油炼厂，通过公路运输到机场，目前由于航班少所以加油量尚小。

　　二、航油供应体制成因

　　航油供应体制一度遭到较多质疑。2005年至2010年由于国际油价逐步走高，航空燃油附加费直接向旅客收取，造成乘机旅客对于这种成本转嫁方式的反感，舆论对于中航油垄断的声讨一直不绝于耳。但是民航供油体制并不会因为舆论压力做出调整，很多因素制约和影响着供油体系的发展。

　　首先是民航安全运营的需要，万里航程，从油开始。2006年绵阳机场检查出供油品质不合格，为民航飞行安全敲响了警钟。当时绵阳机场是自行从炼厂采购供油。为消除这一安全隐患，民航总局要求中航油接管中小机场的航油供应业务，该举措加强了全国一体化供油模式，利于实现了安全供油，供好油。

　　另一方面航油资源不均，国内炼厂航油资源生产布局与需求不平衡，形成了北油南调、东油西调的资源配置格局，且航油配送主要依靠铁路运输，导致运输成本居高不下。本世纪初炼化企业航油产出率不高，生产航煤积极不高。主要原因是航油价格调整不到位，盈利能力差，生产积极性不高。同时季节因素影响大，航空煤油90%组分与低凝点柴油相同，由于北方地区冬季对于柴油需求大，减少航煤生产，而多生产低凝点柴油。造成冬季北方航煤资源紧缺，而南方航煤资源富裕。对于快速增长的民航业而言，航油保供的压力始终是比较大的，需要全国一盘棋统一调配航油保障供应。

　　当然这种一体化专营模式也是存在弊端，保障效率不高，航油成本居高不下。据国际航协举例称，亚洲大多数国际机场航油进销差价不超过65美元/吨，而中国机场航油进销差价超过100美元/吨，如果国际航油价格平均值为950美元/吨，新加坡机场航油总体价格在960-970美元/吨，但在首都机场需要支付超过1050美元/吨。据统计“2018年我国航空企业较美国航空企业多支付航油成本 366 亿元，是当年我国全部航空企业利润的1.46 倍”。当然这里面有两国税负差异，但也体现出中国航空企业成本难以控制的原因。

　　三、改革的必要性和可能性

　　(一) 政策要求

　　国务院2002年6号文件《民航体制改革方案》要求：“逐步放开航油市场，引入竞争机制。允许符合条件的国内航油供应商通过投标或与航空公司协商的方式，获得航油供应合同，允许符合条件的企业经营航油加注业务，形成航油供应和加注油市场的有序竞争。机场供油设施向具备准入资格的供应商提供无歧视性的使用服务，实行政府监管下的市场准入和有偿使用制度。”

　　2009年颁布的民用机场管理条例第四十四条规定：“民用机场航空燃油供应设施应当公平地提供给航空燃油供应企业使用。”该条的主要目的在于规定机场的供油设施必须向所有航油供应企业提供公平无歧视的服务。立法过程中政府部门注意到机场的供油设施的垄断性，很容易对航油供应企业的进入形成的障碍或造成不公平竞争，同时航油销售、储运、加注一体化经营模式并不利于航油业务的健康发展，因此必须明确机场的供油设施应该是向所有供油企业开放，并提供中性化服务。《民用机场管理条例》的实施再次从法规上明确了机场供油模式，即供油设施与销售相分离中性化模式。

　　后续在一系列涉及民航政策中均有提到航油供应问题。2010年民航局《建设民航强国的战略构想》明确提到：构建符合市场规则的航油供应市场，引入竞争机制，降低航油成本，改善供油服务。2012年国务院《关于促进民航业发展的若干意见》中明确提出：加快航油、航材、航信等服务保障领域的市场开放，鼓励和引导外资、民营资本投资民航业。2018年民航局《新时代民航强国建设行动纲要》指出：构建符合市场规则的航油供应体系，提高航油服务效率和质量，积极推进航空清洁替代燃料开发应用。

　　十三届全国人大第四次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告时提出，用改革办法推动降低企业生产经营成本，推进能源、交通、电信等基础性行业改革，提高服务效率，降低收费水平。2019年10月原民航局李建副局长向恒力炼化颁发了航空煤油适航批准书，同时他表示：“民航局积极推动包括航油产品在内的航空产品的适航审定工作，拓宽航空产品的来源渠道，打破垄断专营，创造公平竞争、平等准入的市场环境，让民航运营企业具有更多选择，同时也让更多国产产品能够在民航业开展应用。”国家能源局的《能源工作指导意见》明确：深入推进反垄断、公平竞争审查相关工作。

　　由此可见，从各级政府表态来看，中央政府的反对行业垄断、降低成本、拓宽保障渠道，提高服务效率的决心是明确的。改革的初衷、制定的政策、法规的规定均是推进航油供应体制改革，构建一套市场化的航油供应体制。航油供应体制改革的初心和目标是始终如一的，改革的必要性是毋容置疑的。

　　(二) 市场环境变化

　　近年由于国家石化产业政策调整，地方民营炼厂持续快速发展，已经成长为国内油品重要组成部分，炼油能力约占全国总能力的25%。随着原油进口权逐步放开，民营炼厂原料获取能力进一步增强，自身竞争力不断提高。2018年以来大型一体化炼化项目产能集中释放，包括浙江石化、恒力石化、盛虹石化、新华联合石化等合计规划新增炼油产能超过一亿吨，合计新增航煤产能超过700万。再加上国内主营炼厂（中海油惠州二期、中石化中科炼化）新增产能，2020年全国炼化产能达到9亿吨。未来整体炼化产能面临更大的过剩，过去航油资源偏紧的局面将不复存，保供压力已经循于无形，全国一体化供油模式最大优势已经不复存在。

　　根据近年统计数据分析显示，国内柴油表观消费已经到顶停止增长，汽油消费已转为低速增长，只有航空煤油消费还保持快速增长。对于石化企业而言，汽柴油竞争过于激烈，航煤将成为新的利润增长点，不论是中石化、中石油还是民营炼化企业都将更加关注航空煤油市场，也将更加积极参与机场航油供应设施的投资。

　　四、航油供应体制改革方向

　　(一) 基础设施中性化

　　大型机场由于航油加注量大，需要建设庞大管网和油库支持，所以必须考虑机场航油设施的中性化问题。目前已经投入使用的大型机场均为中航油控制，要求中航油立刻开放这些供油设施却也不现实。先期可考虑将浦东、深圳、海南等几个机场集团参与投资的航油基础设施先行中性化试点，航油的储运与销售业务分离，管网公司专门负责储存和输送，加注公司专门负责加注，销售航油可以由多家石油化工企业竞争，实现航油供应市场化破局。

　　(二) 增加新的供给

　　当前所有中小机场航油都是独家供应，但是引入竞争并非不可能，像运城机场这样年供油3万吨，已经可以实现盈利。而这类机场的供油设施投资不需要太大，鼓励石化企业参与中小机场航油供应设施建设运营，实现一家机场多个供油商是可以实现。像江苏、浙江、辽宁、黑龙江、甘肃、宁夏等炼厂集中的省份，完全可以实现炼厂到中小机场航油直供（类似运城模式），实现中小机场航油供应体制的多元化。

　　(三) 吸引社会资本参与

　　创新机场航油基础设施建设模式，积极吸引社会资本参与航油基础设施建设，建议将航油工程采取PPP方式纳入机场工程范围，不再单独批复由中航油建设。机场通过社会化招商，选定合作伙伴，共同建设运营航油基础设施。招商中必须明确航油基础设施的中性化原则和最高收费标准，通过竞争选择更加合适投资人运营机场航油储运设施。

　　五、结语

　　习近平同志说“中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底。”打造航油多元化供应体制，关键是将思想统一到中央决策部署上，落实中央精神，发挥市场配置资源的决定性作用，坚持以供给侧结构性改革为主线，以非凡勇气推动，以坚定不移的担当精神推动改革。航油供应体制改革应坚持政府主导，多方参与，市场化推进的原则实施。（作者：曾若晞）

　　参考文献

　　［1］孙立.中国航油生存之道［J］，英才，2012年5月.

　　［2］丁华.中国航油供应服务行业市场模式研究［D］，北京工业大学，2002年.

　　［3］李春悦.中国航油公司供应链管理模式探讨［D］，中国政法大学，2014年.

　　［4］陈久霖.国外航油市场门槛有多高？［V］，光明日报2002年11月8日