摘要：本文以深圳机场为例，通过论述深圳机场自运营以来在经营转型过程中实践与探索，对我国民用机场推进特许经营提出改进建议，最后指出我国机场在实际经营管理过程中所面临的公共属性与经济属性的矛盾，建议能够进一步明确机场公共属性的定位，并推进机场公司向法定机构转型，为我国机场管理探索新发展模式。

　　关键词：民用机场；经营转型；管理模式；公共属性

　　引言

　　随着我国机场业务规模的快速增长，北京首都、上海浦东、深圳宝安等机场均已迈入大型国际机场行列。机场规模的不断扩大，使机场运行的复杂程度不断加深，管理幅度加大，原有“小而全”的运作模式已无法适应新的发展要求。为实现国际枢纽机场的建设目标，需要机场专注于主业管理，利用专业化分工，引入专业化、社会化资源，逐步从具体劳务中解放出来，转向对资源配置的管理，不断提升机场管理效能。

　　一、深圳机场经营转型实践与探索

　　深圳宝安机场于1991年10月正式通航，是国内首批由地方政府筹建、实行属地化运营的机场，是全国民航最早实现市场化、企业化运营管理的机场之一。自成立之初就承担着我国民航管理体制改革试验田的重大任务，为全国机场管理体制改革积累了宝贵的经验。

　　1991年深圳机场合资成立深圳航空食品有限公司时，便开始探索特许经营模式，对航空配餐业务收取特许经营权费。2004年民航总局批准深圳机场作为特许经营权试点机场之一，2009年《民用机场使用管理条例》颁布前，除航空配餐业务外，深圳机场采取特许经营模式的项目有2个，一是允许南航自营货站，但未能收取特许经营权费，二是部分广告资源由自营转向特许经营。目前，深圳机场在机场商业、广告、航空配餐等业务已实施特许经营模式[1]，但在航空主业领域未能实现有效突破。

　　（一）航空主业方面

　　1.航空性业务

　　深圳机场航空器起降、停场业务，旅客过港及安检服务由深圳机场股份提供，按照《民用机场收费标准调整方案》公布标准向航司收取费用，但目前在与主基地航司之间的谈判存在困难，尚未对新的收费标准达成一致意见。

　　2.客运地面服务业务

　　深圳机场提供客运地面服务的单位共有3家，分别为机场地服、深航地服、南航地服。深航地服保障国深系航司的地服业务，南航地服仅保障南航自有业务，其他在深圳机场运营的航司由机场地服提供代理服务。机场地服为深圳机场股份所属独立核算非法人单位，在深圳机场业务量占比约40%，目前属于亏损运营，2019年、2020年分别亏损约0.3亿元、1亿元。

　　（1）深圳机场一直探索借鉴国际先进机场香港机场、新加坡机场地面服务业务的运营保障模式，引进全球领先的地面服务公司，为在深圳机场运营的中外航空公司提供符合国际标准的地面服务，同时鼓励航司按照其所在联盟选择相应地面服务供应商，深圳机场逐步退出地面服务业务，实现地面服务业务特许经营。

　　2012年，深圳机场与香港怡中航空服务公司探讨设立地面服务合资公司，同时，深圳机场将视实际运作情况，逐步稀释股权并协商特许经营费收取模式。但双方鉴于民航局159号收费体系市场化改革的时间节点不可预期，认为合资公司将长期面临亏损而不具备合作的基础。

　　2017年，瑞士空港地服公司也与深圳机场开展在地面服务领域合资合作的探讨，但因收益水平较低，未能达成合作。2018年民航局下发18号文件，对地面服务收费项目实施市场化后，瑞士空港地服公司积极接触深圳机场，但由于历史形成的价格水平及深圳机场公共平台保障属性的制约，深圳机场地面服务收费标准的调整迟迟未与航空公司达成一致意见。后续双方合作接连受到2019年海航集团流动性危机及2020年新冠肺炎疫情影响，瑞士空港地服公司未再与我方取得联系。

　　（2）深圳机场积极推进地面服务业务外包，但能够承接的公司非常少。2015年，深圳机场将飞机客舱清洁业务外包，面对航司在基本客舱清洁外的额外需求，通过收取特许经营费的方式，将航空公司在基本客舱清洁外的飞机清洁延伸业务（如飞机深度清洁、外蒙皮清洗、客舱消杀）授权外包单位新华正达公司经营。

　　3.货邮地面服务业务

　　（1）国内货邮过站处理业务。深圳机场提供国内货邮过站处理业务的公司共有3家，分别为机场国内货站、南航货站、顺丰华南转运中心。南航货站与顺丰转运中心保障其自有业务，其他在深圳机场运营的航司国内货邮由机场国内货站提供地面保障。机场国内货站为深圳机场股份所属全资子公司。2014年，深圳机场特许顺丰自营其自理的全货机过站处理、地服与安检业务，按照航班最大起飞全重、货量向其收取特许经营权费。

　　（2）国际货邮过站处理业务。深圳机场提供国际货邮过站处理业务的公司共有2家，分别为机场国际货站、UPS亚太转运中心。UPS亚太转运中心仅保障其自有业务，其他在深圳机场运营的航司国际货邮由机场国际货站提供保障。机场国际货站由深圳机场股份与汉莎货运有限公司合资设立，各持有其50%股权。

　　4.公务航空地面服务业务

　　2010年，深圳机场特许海航金鹿公务航空地面服务公司经营公务航空地面服务，并按照保障架次向其收取特许经营权费。由于其海航股东背景，缺乏中性市场地位，难以取得其他公务航空企业的认同，保障资源无法集约化利用，不利于深圳机场公务航空业务的长远健康发展，深圳机场于2013年将此业务收回自营。

　　（二）非航空性业务方面

　　1.机场广告

　　机场广告采取特许经营方式，特许由深圳机场股份与上海雅仕维广告有限公司合资成立的公司经营，授权其独家经营深圳机场T3航站楼户内外广告资源，其中深圳机场股份持有其51%股权。

　　2.航空配餐业务

　　航空配餐业务采取特许经营方式，特许深圳航空食品有限公司、深圳航空港配餐有限公司2家公司经营。其中深圳航空食品有限公司由深圳机场集团（持股20%）与中国南方航空集团公司（持股50.1%）、香港中国食品推广有限公司（持股29.9%）合资设立，主要保障南航及非国深系航司的航空配餐业务；深圳航空港配餐有限公司由深圳航空有限责任公司与香港盈信集团有限公司合资成立，主要保障国深系航司的航空配餐业务。此外深圳机场正在尝试引进第三家提供航空配餐服务的公司。

　　三、对我国民用机场推进特许经营的建议

　　（一）出台特许经营收费细则

　　目前民航局颁布的《民用机场使用管理条例》虽明确了机场可收取特许经营权费，但由于机场经营项目类别多，目前民航局暂无文件明确界定机场特许经营项目的内容，而机场与基地航司的业务划分不清、业务定位不明，争议协商机制不顺[2]。加上机场在与航空公司在谈判过程中始终处于弱势地位，难以与航空公司特许经营权费收取谈判中达成一致意见。建议民航局出台相关特许经营费收取细则，明确特许经营范围及收费标准，其中特许经营范围建议包括货站业务，安检业务，航空公司代理除自身航班外的第三方地服（含机务）业务，机场、航空公司外的第三方延伸服务（航材运输、飞机清洗等）。

　　（二）允许在一定过渡期限内，自营与特许经营模式并存

　　《民用机场使用管理条例》第三十八条规定收取特许经营权费的前提是机场方需完全退出相关业务的经营，但机场由于其社会属性，在经营转型的过渡期，为了业务的发展必须保留如货站、地服业务的功能，作为航空公司在机场运营的兜底保障支持。第三方完全承接机场方现有业务，也需要一定的市场拓展和业务熟悉阶段。机场在逐渐退出的进程中，必将存在机场方与第三方并行开展相关业务的阶段。

　　此外，机场属于劳动密集型行业，随着业务的发展，已积累了大量人员，由于机场的国企用工属性，如需退出相关业务，难以妥善处置相关员工的劳动关系[3]。若机场方未能向第三方收取特许经营费来补偿资源投入与收入损失，推行特许经营带来的效益将远远小于造成矛盾带来的损失。

　　因此，鉴于机场短期内无法退出部分经营项目，建议修改《民用机场使用管理条例》第三十八条中关于机场收取特许经营权费需完全退出相关业务的经营的要求，允许在一定过渡期限内，自营与特许经营模式并存。

　　四、机场管理机构向管理型转变的思考

　　近年来，我国民用运输机场数量显著增加，机场保障能力极大提高，行业内外对机场的认识也不断深化。尤其是2009年民用机场管理条例颁布实施以来，机场作为公共基础设施的属性已经得到普遍认可。但是在实际经营管理过程中，地方政府、行业管理部门、社会公众、航空公司甚至是机场管理机构自己对机场的公共基础设施属性和机场管理机构公司属性的双重身份都无法统一认识[4]。

　　（一）机场上市公司面临公共属性与经济属性的矛盾

　　公司上市的主要目的是丰富融资渠道，增强融资能力，但实际上机场公司上市后难以有效发挥上市公司融资平台作用，而且面临支付分红或者提高股票业绩的压力，与机场服务城市经济社会发展的要求不匹配。习近平总书记在2017年视察大兴机场时强调，“新机场是国家发展一个新的动力源”。各地政府来深圳交流考察时，不约而同地把机场作为拉动区域经济的重要引擎，更加关注机场的正外部性。深圳市政府也把机场作为带动区域经济社会发展的重要载体。而且，随着国家军民融合发展战略不断深化，要求机场未来还应逐步具备战时能力和运作机制。

　　建议进一步明确机场公共属性的定位，在《民用机场使用管理条例》修订中或在民航局工作会上提出，出台有关机场管理的负面清单，明确：机场不上市，对于已上市的机场公司，建议逐步退市，引导机场更好地发挥作为地方经济社会发展动力源、引擎的战略先导作用；机场不以盈利为目的，不以收入、利润为主要业绩考核方向和导向，更好发挥机场安全、服务型平台作用。

　　（二）探索推进机场公司向法定机构转型

　　机场公司作为国有企业，面临经济指标、企业经营方面的考核压力，同时又承担建立运行协调管理委员会机制、对接局方针对机场运行安全保障能力评估等准政府职责的主体责任，特别是疫情防控下，机场的公共属性更加凸显，但在与机场公安、口岸联检单位等执法机构协调中又存在不对等的关系。

　　香港机场管理局由香港特别行政区政府出资设立，依照《香港机场管理局条例》授权进行商业运作和提供收费服务的法定机构，其职责、运作和监督都由法律的明确授权并接受政府及公众监督，这使得香港机场在运行规范水平、资源统筹能力、对外协调质量方面得到充分保障，在实际运作中更有权威性、更具效力、更加透明。尤其在特许经营权方面，香港机场管理局可将特许经营职能委托一家或多家专营公司经营，由此获得特许经营授权人地位，不再从事非必要的机场经营性活动[5]，从而推动机场运营管理走向市场化、社会化、专业化，极大地提升管理效能和运营效率。

　　因此，机场作为重要战略资源，应该走当局化道路，走法定机构路线。香港机场管理局法定机构模式是国际民航组织推荐，美国、加拿大、日本等民航发达国家普遍采用、实践有效的模式。深圳市前海管理局法定机构的实践为机场集团管理转型提供了经验借鉴。建议在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，探索通过立法授权成立机场管理局，明确组织架构和授权业务，从而实现机场集团由国有企业向法定机构转变。（作者：郭晓明）

　　参考文献：

　　[1]焦洋.我国民用机场特许经营的现状及发展对策研究[J].交通企业管理,2012,27(03):5-7.

　　[2]李磊.机场特许经营权的实践梳理与法理证成[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2019,32(06):119-126.

　　[3]王欣丽.我国机场特许经营的问题及对策研究[J].法制与社会,2020(23):136-137.

　　[4]霍连才,杨超.我国机场特许经营的问题及对策研究[J].现代经济信息,2013(10):306.

　　[5]陈力畅,崔怿.关于我国大中型机场特许经营模式选择探讨[J].空运商务,2014(09):43-47+54.