摘要：民用机场安检目前由属地机场负责，国内机场均采用自管的模式，探索安检业务外包是民航机场改革和管理转型值得探讨的方向，安检业务外包能带来跨机场的管理融合，有利于提高民航安检水平。民用机场安检业务外包不存在法规层面的障碍，目前尚无机场管理机构将这一业务进行外包，故暂无成熟的市场化外包单位可供选择，需要市场培育。在安检业务外包初期可以采用劳动力外包的模式，在市场逐渐成熟后，可以采用合作外包的模式。

　　关键词：民航机场 安检 业务外包

一、安检业务模式

　　民用航空安全检查通常被称为民航安检，是民用航空安全保卫工作最基础、也是最核心的组成部分。《中国民用航空安全检查规则》明确，安检工作包括对人（乘坐民用航空器的人和进入候机隔离区的其他人）和物（搭载民用航空器的物和进入候机隔离区的物）进行安全检查和监护，对执行飞行任务的民用航空器进行监护，以防止危险品和违禁品进入民用航空器，保障民用航空器及所载人员、财产的安全。

　　在2002年民航机场进行属地化改革以后，除香港和澳门外，国内机场的安检基本由属地机场负责。香港机场的安检工作由香港机管局外包给香港机管局和特区政府共同成立的保安公司负责[1]，该保安公司独立法人、自负盈亏，澳门机场安检业务外包给私营保安公司负责[2,3]。国外民航安检较多采用政府集约管理的模式[4]，美国原来由私营保安公司负责安检业务，在“9.11”事件后，政府介入并接管了民用机场安检工作，重要岗位的安检人员由美联邦调查局员工负责；欧盟国家大多由警察负责民航机场安检工作，德国机场安检工作由边防军负责。值得注意的是，国外枪支、刀具、毒品等较为泛滥，美国和欧盟采用政府集约管理的模式，并非就适用于国内。

　　国内各民航机场一般成立类似于安检站的部门或者分公司，由其承担机场安检、护卫等工作，目前安检工作均由机场自有员工负责，未进行业务外包。机场航站楼入口处的爆炸物检测工作，北上广深等地机场均将该部分业务进行市场化外包。目前高铁车站也进行安全检查工作，一般称为安检查危，上海虹桥站、郑州新乡东站等站将该项业务进行外包[5]。

　　目前国内的大中型民用机场大多考虑从经营型机场往管理型机场转型发展，将各项机场业务进行市场化外包的方式来管理，是管理转型的重要方向之一[3,6]。小型机场受限于运量和营收，也在进行市场化业务外包的探索。民航机场安检的员工人数较多，在客运量在4000-5000万人次的机场中，虹桥机场承担安检和护卫的员工2000余人，宝安机场承担旅客安检工作的员工有1000余人，另一方面安检工作内容明确，从其工作本身来说，便于进行市场化的外包管理，也容易在合同中明确约定工作内容和双方职责。探索业务外包模式，是民用机场转型发展值得探讨的内容之一。

二、安检业务外包的可行性与困难

（一）法规层面的可行性

　　《中华人民共和国民用航空法》第六十一条、《民用机场管理条例》第十六条，均要求民用机场需“符合国家规定的安全保卫条件”。

　　《民用航空安全保卫条例》第十条关于安全保卫条件要求“设有机场控制区并配备专职警卫人员”，以及“设有安全保卫机构并配备相应的人员和装备”，该处专职警卫人员有时被理解为应该是机场自有的专职员工，笔者认为该条例要求人员专职即可符合条例要求，如果采用业务外包签订合同时，需明确专职人员。

　　《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第三十四条、第三十九条、第七十八条均提出了机场管理机构将安保业务外包的情况的管理要求，可认为机场可以将安检和护卫服务进行外包。

　　综合起来看，法规层面未明确禁止外包，机场安检业务可以采用市场化的方式进行业务外包。

（二）业务外包后的责任

　　国内机场尚无将民用机场安检进行外包的案例，主要因为安全检查是航空安全极为重要的内容，如果漏检往往伴随行政责任，而行政责任往往由机场管理机构承担，自有员工可控度高、流动性低、管理深入程度高，被认为更为放心。

　　《民用机场管理条例》明确，运输机场的安全和运营管理由机场管理机构负责，虽然条例明确机场管理机构包含了“受委托的具有法人资格的机构”，该处委托指的是机场整体管理委托层面，而类似于安检等机场运营范围内具体的子业务，主体责任仍然在机场管理机构，即机场的运营方。《安全生产法》第十三条明确，生产经营单位委托另一机构提供安全生产技术、管理服务的，“保证安全生产的责任仍由本单位负责”。

　　从上述法规来看，不管业务是否外包，安全检查的主体责任仍在机场管理机构。如果安检业务外包，安全检查的主体责任在机场管理方，外包单位根据委托合同承担相应的责任。有一个误解值得注意，行政责任往往都被认为都由机场管理机构承担，但从法规上看，受委托单位并非只是承担民事责任，如果在业务委托合同范围内涉及到行政和刑事责任，同样需要受委托单位承担，若在委托业务范围内违章造成行政处罚等，在法规上和实践上均是由外包单位承担的。机场管理机构需要注意的是，如果进行了业务外包，管理责任在机场方，尤其是根据法规进行安全生产的方案制定和组织实施。

　　民用机场安检的安全责任确实非常重大，而且主体责任在机场管理机构，但不可否认的是，即使相对简单的保洁服务的安全主体责任也在机场管理方，如果外包管理是较优的管理方向，责任问题不应成为主要理由，即使是机场自管，同样存在安全风险，重要的是管理能力和资源投入。同时，在签订外包合同的时候，应深入研究，并从客观的角度上约定双方的责任划分。

（三）市场层面的可行性与困难

　　民用航空安检行业规范主要是由民航总局组织制定的《民用航空安全检查人员定员定额》，鉴于国内尚无机场管理机构将安检业务外包，目前国内保安公司暂未见按该行业标准进行人员力量配备。

　　越来越多的保安公司往专业化方向发展，如果机场将安检业务外包，将会快速培育一批有资质的公司进入市场，专业的保安公司结合管理机制，能够胜任该项业务。安全检查中的开机员等岗位，是技术型岗位，需要两年以上的培养期。目前以爆炸物检测为主的航站楼出入口安全检查业务，北上广深等机场进行业务外包，上海浦东、虹桥两机场出入口是有X光机行李检查的，由外包单位承担开机员的工作。这说明只要有市场，人员资质并非否定性问题。

三、安检业务外包的优势和风险

（一）跨机场的管理融合，用市场的方式提升安检能力

　　国内民用机场安检领域的考察和交流较多，但交流往往是短期的，以考察和调研特色管理、新设备应用等较多，管理的理念和方式，在短时间内难以深入和领会。如果一个公司承担了不同机场的安检业务，则在委托业务开展的过程中，对两个机场的管理优点、设备使用、流程规则等，将会进行深层次的融合，带来跨机场的管理融合，这是短期的交流所难以达成的。另一方面，有意向承担安检业务的公司，需要在市场中竞争，必然提高其管理、技术等核心竞争力，这是市场竞争带来的驱动力，从另一个维度将提升安检的能力。

（二）提升小型机场的安检能力

　　大中型机场营收较好，在安检上投入也较大，管理流程和机制较为完善，往往设立有专门的员工培训部门。小型机场受限于各种原因，资金、管理和机制等方面受限，民航安检管理相对薄弱。如果有市场化的外包单位，即服务于中大型机场，也将完善的管理和机制带入小型机场，将大大提升小型机场的安检能力。民航安全是系统工程，外包将能一定程度上提升整个行业的安检管理水平。

（三）降低机场运营成本，也伴随外包单位控制成本的风险

　　安检采用业务外包的方式进行管理，一般外包单位的人工成本会低于机场自营，将降低机场的运营成本。外包单位保持竞争力的同时，也要保持盈利，将会控制成本，降低人工工资和减少管理性支出，带来运行风险。

　　在实践中，笔者认为如果将安检业务外包，应在商务上选择合理价格，比如招标时采用均价最优原则，即投标单位平均价格作为价格得分最高；或者采用均价偏低最优原则，即较投标单位平均价格下浮5%作为投标价格得分最高的原则。同时，在投标和签订合同时，成本支出的相关条款。

（四）外包单位人员流动率高的风险

　　民航安检工作强度高、压力大，工作待遇一般，人员流动率较大。昆明机场安检站[4]前些年员工的流动率在10%左右，最高达到15%；虹桥机场安检员工的流动率近年来在7%-10%之间，流动率在行业内属于较低的，候机楼出入口爆炸物检测的外包单位的人员流动率在10%左右。人员流动率高带来管理风险，一方面，人员流动率高增加管理上的不确定性；另一方面，新进人员需要较长时间的培训后方可上岗，尤其是开机员等技术型岗位需要较长培养期。

　　从虹桥机场爆炸物检测的经验来看，主要采用两方面的措施来降低核心岗位的流动率，一方面，提高技术型岗位的薪资待遇，另一方面，与外包方约定人员流动率并进行考核，尤其是约定主要管理和技术人员流动率，通过这两个措施使流动率下降并使开机员等核心岗位员工保持了稳定。值得注意的是，管理方需要建立与外包方的平等协作关系，不能进行盲目管理。

四、安检业务外包的模式探析

　　安检业务进行外包，合理的选用管理模式是成功外包的关键，尤其在行业内尝试进行外包之初，谨慎稳健的模式选择将更适宜。

（一）业务外包的模式

　　笔者所在机场从2010年开始进行较为全面的业务外包实践。经过多年探索，我们总结出四种业务外包的模式，即管理层外包、整体外包、劳动力外包、合作外包，其特征和优缺点详见下表。

　　表1  外包模式及优缺点

（二）安检业务外包的模式选择

　　鉴于目前各民用机场安检采用自管的模式，有较强的管理团队，导入外包队伍时候，可以选择劳动力外包或者合作外包的模式。

　　1.劳动力外包模式

　　根据行业规范，一条传统旅检通道设置6名员工（验证、前传、开机各1人，搜身和开箱3人），开机和开箱需要岗位技能较高，其他相对低一些。在业务外包的探索初期，可以选择劳动力外包的形式，与机场只有员工形成互补，自有员工经过长期的培训，以开机和开箱为主，外包单位的员工以验证、前传等岗位作为补充，并逐渐往开机等岗位过渡。这样一方面降低了成本，另一方面也培育市场，还能降低潜在的风险。

　　2.合作外包模式

　　目前各机场安检均采用自管的模式，有历史延续和机场机制的原因，更有业务外包后安全难以受控的担忧，后者往往成为安检管理模式改革的主要原因。在这种情况下，合作外包的模式不失为一种较优的选择，在市场化逐渐完善，外包单位管理和人力储备均得到提高以后，采用合作外包实现优势互补。

五、思考与小结

　　1.民用机场安检业务外包能带来跨机场的管理融合，有利于提高民航安检水平，尤其是中小机场的安检水平，是民航机场改革值得探讨的方向，也是机场管理机构从经营型转向管理型的方向之一。安检业务外包，在思考成熟后，需要政策层面的引导和鼓励。

　　2.民用机场安检业务外包不存在法规层面的障碍，目前尚无机场管理机构将这一业务进行外包，因此也暂无成熟的市场化外包单位可供选择，需要培育市场化的外包单位。

　　3.安检员工数量多、工作内容明确，便于业务外包，初期可以采用劳动力外包的模式，在市场逐渐成熟后，可以采用合作外包的模式。（作者：叶铁锋）

参考文献：

　　[1]程晋云,徐杨.对国内民航机场安检管理模式的思考[J].风险管理,2016(2):41-44.

　　[2]谢佳.港澳机场的管理模式及启示[J].理论前沿,2017(9):36-37．

　　[3]王伟凡,管申,郑向荣.机场业务外包离我们还远吗？[J].民航管理,2016(7):36-42.

　　[4]徐杨.昆明机场安检管理体制研究[D].昆明:云南财经大学,2015:3.

　　[5]张会娟,武善杰.我国民用机场管理体制现状及相关建议[J].郑铁科技,2019(3):58-60.

　　[6]谢泗薪,陈亚蕊.机场服务外包发展模式及运营策略[J].中国民用航空,2013VOL.161:62-63.