新疆机场集团管辖乌鲁木齐、喀什、库尔勒、伊宁、阿克苏、和田、阿勒泰、库车、哈密、塔城、克拉玛依、那拉提、喀纳斯、且末、博乐、吐鲁番、富蕴、莎车、若羌、于田等21个在用机场，其中飞行区等级4E级3个、4D级3个、4C级15个。新疆已经发展成为全国民用机场数量最多的省区。

　　2018年颁布的《运输机场使用许可规定》（交通运输部令2018年第14号）第三条要求：机场实行使用许可制度。机场管理机构取得使用许可证后，机场方可开放使用。该规定同时明确机场管理机构是指依法组建的或者受委托的负责机场安全和运营管理的具有法人资格的机构。在具体实践过程中，新疆机场集团为解决季节性旅游支线机场的运营管理问题，探索双机场合并运行模式，尝试并完善多机场合并运行管理机制，最终形成了具有新疆特色的区域内关联机场组合运营管理模式，为全国具有类似运营难题的机场提供了一种可能的参考。

　　一、支线机场“一管多”运营管理模式的尝试与收获

　　2007年8月15日，季节性旅游支线机场喀纳斯机场正式开航运营，鉴于该机场一年中仅有半年时间有航班运行（每年6月初开放，10月初关闭），新疆机场集团出于对以往运营经验的考量，也为了更好地凝聚人心，稳定干部员工队伍，同时更高效地发挥现有人力资源作用，首次引入合并运行模式，将其与隶属于同一地州的阿勒泰机场合并运营，成立机场管理机构阿勒泰（喀纳斯）机场，开辟了中国民航业内一个机场管理机构同时运营两个支线机场的先河。就这样，阿勒泰（喀纳斯）机场的干部员工形成了一年奔走两地，轮流保障两个机场安全正常运行的工作模式。每年6月上旬，喀纳斯机场复航，阿勒泰（喀纳斯）机场的干部员工分为两部分，一部分人员由两位领导班子成员带至喀纳斯机场，负责喀纳斯机场的运行保障，其他班子领导和员工则负责阿勒泰机场的运行保障工作。具体实践中，干部员工在定期轮岗制与灵活调整制的有机结合下动态流动。一般来讲，7-9月是阿勒泰、喀纳斯机场的航空运输生产旺季。在此期间，游牧在两场之间的机场人积极发扬新疆民航“能吃苦、肯奉献、敢打硬仗”的精神，放弃探亲、休假、疗养等正常权益，用实际行动落实“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”的宗旨要求，让一批又一批游客高兴而来，满意而归。在积累近两年的合并运营经验后，新疆机场集团于2009年将其推广至伊宁、那拉提两机场的合并运行，随后又将该模式分别应用于库尔勒、且末、若羌机场的合并运行，喀什、莎车机场的合并运行，阿克苏、图木舒克机场的合并运行。经过近13年的尝试、改进与完善，“一管多”运营管理模式取得如下效果：

　　（一）合并运营能有低效降人工成本。

　　伴随着社会经济由高速增长逐步向高质量增长的转变，人工成本在企业经营过程中所占比重越来越大。双机场或多机场合并运营能显著降低人员配置数量，从而有效减少人工成本支出。具体表现为：

　　一是合并运营能降低人员配置总数。以2009年伊宁、那拉提机场合并运营为例，合并前伊宁机场153人、那拉提机场53人，合并后伊宁（那拉提）机场总人数为158人。合并运营能有效整合两机场人力资源，淡旺季互补的两个或多个机场优势格外明显。二是合并运营能降低管理人员配置数量。根据《新疆机场（集团）公司机构及管理岗位设置规范（修订）》，百万级支线机场中层管理管理人员配置标准为一正三副共4人（超过200万为一正五副共7人），20万级支线机场为一正一副共2人，按此标准计算，库尔勒、且末、若羌三机场应配置中层管理人员10人，三机场合并运营实际仅配置7人。基层管理人员合并运营优势更为明显，以库尔勒（且末、若羌）机场为例，三机场单独运营应配备基层管理人员（主管）30人（库尔勒16个，且末、若羌各7个），实际三机场仅配备26人（库尔勒16个，且末、若羌各5个）。

　　（二）合并运营能有效减少固定成本。

　　主要体现在三个方面：一是能整合两个或多个机场资源，减少设施设备配置总量。以伊宁（那拉提）机场为例，伊宁主要采用廊桥保障，那拉提机场采用远机位保障，伊宁的客梯车仅需留够应急备份即可，从而减少两机场客梯车配置数量；目前，两机场仅配备一辆道面摩擦系数测试车，仅此一项就为机场集团节省200万元。二是资源集约管理，有效降低故障率，减少运维成本支出。双机场或多机场合并运营，主要机场运输生产量较大，设备设施使用率较高，其他机场运输生产量较小，大量设备设施闲置，合并运营可以对同类型设施设备实行集约管理，物尽其用。三是主要常用消耗品可实现集中采购，有效减少成本支出。如飞行区使用的鸟网、玻璃纤维杆，消防使用的泡沫，航站区使用的打包带，生产保障部门使用的记录本，以及机场制作、印刷的各类低值易耗品，集中采购能够显著降低成本且能保持标准统一。

　　（三）合并运营能够精简组织机构设置。

　　合并运营中的规模较小机场不设财务部、党群工作部、安全管理部，仅保留核心生产保障部门，机构设置数量较单独运营的机场明显减少。

　　（四）合并运营能有效调节岗位人员劳动强度，改善员工工作感受。

　　合并运营中的主要机场工作强度相对较大，其他机场工作强度较小，可通过科学合理的人员轮岗机制调节岗位员工劳动强度，从而有效改善员工工作感受，有利于增强员工归属感和企业凝聚力。

　　（五）合并运营有助于提升岗位员工工作技能。

　　岗位员工业务技能与机场运输生产量成正比，生产量大的机场岗位员工业务技能平均水平较高，反之则偏低，正好印证了“用进废退”的原理。合并运营的双机场或多机场可通过轮岗机制在繁忙机场与小机场之间轮替，既能在繁忙机场积累锻炼技能，也可以在小机场轻松值班，实现劳逸结合。

　　（六）合并运营有助于支线机场员工队伍稳定。

　　疆内新建机场的条件会越来越差（地州首府、条件相对较好的县级市，能建机场的已全部完成建设），受新疆特殊社会环境的影响，支线机场特别是近期新建的支线机场组建队伍、留住业务骨干的矛盾问题愈发突出。加之当前人们对美好生活的标准不断提升，更加关注教育、医疗、环境（自然环境和社会环境）等，支线机场拴心留人工程的难度越来越大。双机场或多机场合并运营，将生活基地设在条件相对较好的地州首府，人员实行轮岗制，有利于消除员工在子女入托、上学、就医、养老等方面的诸多顾虑，有利于稳定支线机场员工队伍。

　　（七）合并运营能有效缓解关键岗位招录困难。

　　事实证明，合并运营的机场由于有一个条件相对较好、规模相对较大的主要机场的支撑，可提升机场对毕业生的吸引，有效缓解机场关键岗位（航气通、机务、特种设备操作等）招录难度。

　　二、探索建立区域中心机场+周边机场的关联组合运营模式

　　2018年颁布的《运输机场使用许可规定》（交通运输部令2018年第14号）第三条明确了机场管理机构是指依法组建的或者受委托的负责机场安全和运营管理的具有法人资格的机构。也就是说，新疆机场集团“一管多”运营管理模式与行业规章存在一定冲突。如何既保留新疆机场集团“一管多”运营管理模式取得的成效，又符合行业规章的要求，成为迫切需要解决的一道管理难题。经过对五个“一管多”机场的实地调研，新疆机场集团提出了建立区域中心机场+周边机场的关联组合运营模式。

　　（一）建立以区域中心机场为核心的关联组合运营模式。

　　以新疆现有行政区域划分为基础，建立“中心机场+关联机场”的组合运行模式，作为机场集团“一管多”运营管理模式的升华。具体而言就是将现有的区域行政中心、经济中心、文化中心所在地机场作为区域中心机场，按照就近、关联、互补原则与同区域内吞吐量较小的支线机场组成运营联合体，实现规划同步、管理同标、组合运行、协助互补的运营新模式，从而保留并巩固机场集团当前支线机场“一管多”运营管理模式成果。喀什、库尔勒、伊宁、阿克苏、阿勒泰机场具有成为区域中心机场的天然优势，新疆机场集团将上述五个机场定为喀什地区、伊犁州、阿克苏地区、阿勒泰地区的中心机场，并与其周边吞吐量较小支线机场组成运营联合体。与此同时，综合考虑吐鲁番机场以及在建、新建的于田、昭苏、塔什库尔干、巴里坤、奇台、巴音布鲁克等机场，与其所在同一区域的乌鲁木齐国际机场、库尔勒机场、伊宁机场、和田机场、哈密机场组成运营联合体。

　　（二）以运输机场使用许可证为基础完善支线机场管理机构设置。

　　一是按照“一张机场使用许可证对应一个机场管理机构”的原则，单独设置喀纳斯、那拉提、且末、若羌、莎车、图木舒克、于田机场管理机构。二是组建独立的机场领导班子。每个关联机场领导班子配两名中层管理人员，其中总经理1名（中层副职）、副总经理1名（中层副职）。三是按照《安全生产法》、《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》、《关于印发落实民航安全生产管理责任指导意见的通知》、《新疆民航安全管理责任清单》、《关于监管企业落实全员安全生产责任制的指导意见》等法规、规章及规范性文件明确喀纳斯、那拉提、且末、若羌、莎车、图木舒克、于田机场领导班子安全生产责任、领导安全责任。四是严格落实运输机场高级管理人员资质管理要求。关联机场总经理、副总经理应按照《民用运输机场高级管理人员资质培训规定》（AP-139-CA-2012-02）参加运输机场总经理、主管安全运行副总经理资质培训且取得培训合格证后方可上岗，每两年参加一次复训。

　　（三）完善运营联合体及关联运行机场党组织设置。

　　一是针对区域中心机场与周边吞吐量较小支线机场组成的运营联合体设置党委，党委书记、副书记及委员由机场集团党委任命。其中，关联运行机场总经理、副总经理担任党委委员。二是与区域中心机场关联运行的支线机场单独设置党支部，接受运营联合体党委的统一领导。关联运行机场党支部书记由总经理担任。三是关联运行机场全体党员接受其所在党支部统一领导。

　　（四）规范关联运行支线机场二级组织机构设置。

　　一是按照新疆机场集团《关于优化支线机场二级机构和管理岗位设置的通知》设置喀纳斯、那拉提、且末、若羌、莎车、图木舒克等机场二级机构。近期及后期将要投运的昭苏、塔什库尔干、奇台、巴里坤、奇台等机场延用该标准。二是根据关联运行机场运输生产量增长情况动态调整二级机构设置，确保其机构设置、人员配置满足运输增长需要。

　　（五）明确关联运行模式下的相关管理程序。

　　一是区域中心机场与关联机场组成的运营联合体依然采用现有组织机构名称不变，但两个单体机场为互相平等的运行实体。二是充分发挥关联组合运营的协同效应，区域中心机场与关联机场在机场定位、目标规划、人才队伍建设、设施设备集约管理、物资采购、协同运行（备降保障、旅客服务）等方面实施统一、协作管理模式。三是由于区域中心机场运输生产量普遍较大且二级机构设置较为完善，故区域中心机场相关职能管理部门对关联机场具有业务指导作用。四是在机场集团层面，将同一关联运行模式下的两个机场分别作为单独的考核对象，分别与其签订安全目标管理、生产经营目标管理、服务质量目标管理、党建目标管理、党风廉政建设和反腐败工作目标管理、行政工作（综合治理）目标管理、工会工作目标管理等责任书，并依据相关手册、规章进行考核。

　　（六）建立与关联运行模式有关的绩效考核体系。

　　一是修订《新疆机场（集团）公司安全业绩考核管理办法》、《新疆机场（集团）公司安全生产管理规定》，完善机场集团安全业绩考核管理体系。二是修订机场集团服务质量绩效考核相关规章制度，完善机场集团服务绩效考核管理体系。三是修订机场集团生产经营绩效考核相关规章制度，完善机场集团经营绩效考核管理体系。四是修订机场集团党建、综治、工会等考核相关规章制度，完善与之相适应的考核管理体系。五是为鼓励关联机场领导班组抓好安全、生产经营、党建、综治、工会等各项工作，年度考核实现既定目标的，关联机场总经理安全考核绩效按区域中心机场总经理的90%执行。

　　三、关于进一步明确运输机场管理机构的建议

　　《运输机场使用许可规定》（交通运输部令2018年第14号）第三条中关于“机场管理机构是指依法组建的或者受委托的负责机场安全和运营管理的具有法人资格的机构”的要求，从行业规章角度明确了机场管理机构的定义，相当于为机场管理机构设置了法定门槛。运输机场实施属地化改革以来，我国逐步形成了机场运营管理的六种基本模式，即省（市、区）机场集团模式、跨省机场集团模式、省会机场公司模式、市属机场公司模式、航空公司运营管理模式、委托运营管理模式。在具体实践当中，地区民用航空管理机构普遍将机场使用许可证与机场管理机构一一对应，对于实施集团化管理的机场集群来讲，会面临以下问题：

　　一是机场管理机构多。在具体运行保障过程中由于管理人员的差异又很难做到多场一标管理。

　　二是人员、设施设备的重复投入。未能有效实施集中、集约管理，在一定程度上未能实现人尽其才、物尽其用，产生资源浪费。

　　三是以上两项导致的运营成本增加问题。

　　中央全面深化改革领导小组印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件。《意见》规定了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，要求建立企业落实安全生产主体责任的机制。民航局在全行业推广行业监管模式调整改革，与《意见》思路一致，着重强调企业落实安全生产主体责任，并通过规范运用行业监管手段，引入信用管理制度等多种措施倒逼企业提升依法合规运营水平，变被动为主动，由他律向自律转变。

　　综上所述，为深入贯彻落实中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，继续深化民航局行业监管模式调整改革，推进民航治理体系和治理能力现代化，提出以下建议：

　　一是可考虑出台实施《运输机场使用许可规定》的细则，在政策上为专职机场运营管理机构预留发展空间，为发展形成中国的BAA（英国机场管理公司，世界上最大的专业化机场管理公司）提供制度支撑。

　　二是允许同一机场管理机构运营两个或多个机场，或是开展相应试点，探索并总结一标多场管理的有益经验，为实施集团化管理的机场集群降本增效、提升安全裕度提供制度层面的保障。

　　三是完善行业监管手段和信用管理制度，发挥法制对行业发展的保障作用。（作者：付刚）

　　参考文献：

　　[1]林松，我国民航机场经营管理模式浅析

　　[2]唐琮沅，吴桂先，浅析我国民航机场业的管理模式，交通企业管理，2008

　　[3]唐琮沅，张明玉，吴桂先，属地化后我国机场业的管理模式选择，物流技术，2006