摘要：长期以来，我国中小机场生存发展面临重重困境，2020年的新冠疫情对中小机场的影响更是雪上加霜，在此情况下，积极探索中小机场经营策略和管理机制的转变，最大限度地激发中小机场的经营活力，最大限度地调动机场经营者和广大员工的生产经营积极性，争创更好的经济效益和社会效益，契约化经营是一种有益的探索和尝试。本文对中小机场经营现状、存在的问题进行了深入思考，对责任书模式、承包（租赁）模式以及契约化经营模式的内涵进行了对比和研究，对中小机场契约化经营的必要性和可行性进行了分析，并对中小机场实行契约化经营应注意的几个问题进行了总结归纳，为中小机场契约化经营模式的应用和推广提供了参考依据。

近年来，我国一些地区的中小机场的建设和运营初见成效，作为城市公共基础设施，中小机场和枢纽机场共同构成了地方经济社会发展的重要支撑。但从总体上看，目前中小机场尚处于发展的初级阶段，主要表现在市场化经营的程度低，经营模式相对比较僵化，经营活力相对不足等。亟待通过转换经营机制，激发企业的经营活力，提高自身的竞争力，实现持续健康发展。

　　一、中小机场的内涵和运输生产现状

　　目前，国内民航界对中小机场尚无明确的定义，根据2020年4月财政部、中国民用航空局《关于修订民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》（财建〔2020〕93号）的相关标准，纳入补贴范围的中小机场是指年旅客吞吐量在200万人次及以下的民用机场（以下简称机场）。2019年我国通航民航运输机场共239个，年旅客吞吐量200万人次以下的机场165个，约占全国机场总数的77%，这些机场旅客吞吐量规模合计为9225万人次，约占全国旅客吞吐量总量的6.8%。

　　二、中小机场发展面临的问题

　　（一）从收入结构看，中小机场收入来源比较单一。

　　由于运输规模小，客源结构比较单一，中小机场非航业务开发难度较大，收入主要以机场流量带来的航空主业收入为主，依托流量挖掘非航收入价值的条件尚不具备，非航收入所占比重非常低。

　　（二）从经营收益看，中小机场一般处于亏损状态。

　　根据测算，综合机场的初期建设投入和运营成本，50万人次以下的机场基本没有盈利可能。《中小机场补贴管理暂行办法》，将旅客吞吐量200万人次以下的机场纳入补贴范围，对中小机场承担的基本航空服务功能进行补贴。总体上看，中小机场由于流量规模低，基本上都没有跨越机场经营的盈亏平衡点。

　　（三）从经营机制看，中小机场普遍行政化管理色彩较浓。

　　目前我国中小机场在管理体制上一般采取以集团母公司管控下的分公司或子公司模式，部分中小机场是地方政府管理下的公司，这几种形式实质性区别不大，都是经营者受母公司或者上级委派进行管理。中小机场发生亏损都需要机场集团或者当地政府补贴，日常经营也需要政府提供一定的航线补贴，中小机场并未成为真正意义上的市场主体。

　　（四）从管理模式看，经营活力不足，经营压力较大。

　　中小机场主要承担交通基础设施节点的功能，承担航空安全、社会服务和经济效益三个方面的重要职责，经营者经营压力较大。对中小机场的考核一般以约束性指标为主，中小机场更多是被定位于成本控制中心而非利润中心，经营活力相对缺乏。

　　立足“十四五”发展新形势，在以国内大循环为主，国际国内双循环相互促进的新格局下，中小机场正在发挥越来越重要的作用。为增强经营活力，提升市场竞争力，中小机场的经营应主动求新求变，通过转换经营机制，挖掘管理潜力，加大放权，提质增效，实现持续健康发展。契约化经营是一种比较有益的探索与尝试。

　　三、中小机场契约化经营的内涵及特征

　　契约化经营，是指对企业经理层成员实行的，以固定任期和契约关系为基础，根据合同或协议约定开展年度和任期考核，并根据考核结果兑现薪酬和实施聘任（或解聘）的管理方式。

　　中小机场契约化经营是一种具有刚性约束力和较强激励作用的管理模式，它既不同于目前企业中常见的责任书模式，也与改革开放初期出现的承包经营模式有很大不同。前者是由集团母公司对中小机场依据经营目标的完成情况，对经营者或经营单位进行奖惩的一种内部的激励约束机制，这种模式下的管理柔性较大，经营者的管理权能较小。后者出现在改革开放初期，是按照“两权分离”的原则，由企业所有者（政府）与承包人协商订立契约，者承包人依据契约向企业所有者交纳承包费用从而取得经营管理权的经营模式，在这种模式下，所有者对经营者的管理刚性较强，经营者的管理权能较大。契约化经营是基于科学的管理理论，依据相关的法律法规，在确定并认同被考核单位主要工作任务、管理目标、发展指标的基础上，按照法律程序以任职合同的形式，约定经营管理者任期内的工作指标、工作目标以及奖惩措施，同时明确在完成上述任务目标过程中，契约双方的权利和义务，从而实现共谋发展的一种管理方式。

　　四、中小机场契约化经营的基本思路

　　中小机场契约化经营以国企改革的目标和方向为导向，以契约化经营责任书的形式，将中小机场的经营管理权还给经营者，在确保安全稳定和依法合规的前提下，中小机场经营实行相对独立运作，经营者有自主组织生产经营活动、自主设置机构、自主用工、自主任免干部、自主分配等权力，按照市场规则实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、自担风险。

　　五、中小机场契约化经营的必要性分析

　　（一）契约化经营是增强中小机场发展活力的有力举措。

　　中小机场实行契约化经营，通过规范契约，履行契约，改以往的上指下派、命令式管理为契约化管理，将行政化管理改变为经济法律手段的管理，在经营契约的框架下，经营者与所有者之间的责权利关系更加清晰，经营者的经营自主权更大，权利的行使和运行更加规范，可以在很大程度上优化中小机场的经营机制，能够增强经营者的责任感和使命感。

　　（二）契约化经营是完善中小机场激励约束机制的重要方法。

　　中小机场实行契约化经营，以集团母公司（或当地政府）与中小机场经营者协商确定的预期目标为契约，通过建立企业经营者经营业绩同薪资收入相结合的考核兑现制度，把传统责任书管理方式下的经营目标变成契约的硬约束和硬激励，使企业经营者的聘任、兑现工作更趋规范化、制度化、刚性化，避免人为因素干扰。中小机场的经营者通过经营指标的承接与传递，能够产生优化人力资源配置、改善经营模式、转换内部机制的主动性与自觉性，能够促进工作效率的大幅提升和经营活力的提高。

　　（三）契约化经营是加强集团管控的有效途径。

　　集团母公司结合自身发展战略和管控体系，通过契约化方式对中小机场经营者依法授权、合理赋权，明确了双方的权责关系，在契约框架下，能够把中小机场的发展目标和集团总体战略目标有效统筹起来。

　　（四）契约化经营是市场化选聘经营者的有益尝试。

　　市场化选聘中小机场经营者，以契约完成情况作为衡量经营者工作业绩的唯一标准，可以有效实现结果考核和过程评价相统一，真正做到“能者上、平者让、庸者下”，有效解决“干部能下”无法落地的问题。

　　六、中小机场契约化经营可行性分析。

　　（一）中小机场财务上是可以计量的。

　　中小机场通常是独立于集团母公司的一个经营实体，其法律地位相当于集团母公司在中小机场所在地设立的一个事业部，其收入界定比较清楚，收入来源比较清晰，同时能否准确计算出为获取这些收入而进行的成本费用支出，能够比较清晰地计量中小机场的财务收支状况。

　　（二）中小机场在业务开展上是相对独立的。

　　中小机场业务比较独立，安全管理、经营管理的权责范围易于明确，经营者在经营过程中有钻研创造的空间，经营者可以通过知识创造和企业家精神的发挥体会到事业价值。

　　（三）中小机场契约化经营符合国有企业改革方向。

　　根据党的十八届三中全会对建立健全市场化经营机制、激发企业活力的决策部署，为完善国有企业领导人员分类分层管理制度，更好解决三项制度改革中的突出矛盾和问题，有效激发微观主体活力，以“双百企业”为对象，对任期制和契约化经营出台了具体的操作指引，可以作为中小机场契约化经营的基本遵循。契约化经营以契约经营责任书的形式将中小机场更大的经营自主权，使契约化经营单位能够按照市场规则自我发展、独立运作。

　　七、中小机场契约化经营应注意的问题

　　（一）注重分类施策。

　　中小机场契约化经营的推行是一个权力下放的过程，要针对各中小机场的发展状况、吞吐量规模，科学预测发展前景，实行分类授权，一企一策，政策不搞一刀切。对于规模较大，发展后劲充分的中小机场以全面赋权为主，对规模仍然较小，开通运营期限较短，以“放权搞活”为目标，授予其人事、薪酬的决定权。

　　（二）重视过程控制。

　　以往集团母公司对中小机场的管控方式主要是通过审计、巡察、考核等方式为主，侧重于“秋后算账”，当问题应经暴露出来时，往往造成的损失已经比较大。实行中小机场契约化经营的模式后，应更加注重前馈控制和实时控制，集团母公司应建立月度或季度服务督导机制，每月实时跟进契约化单位工作进度，从多专业角度广泛调研和总结经验方法，编制月度、季度调研报告，及时收集整理各契约化经营单位需要协调解决的难点问题，并利用内部调度会、经营分析会方式进行专门分析研究，通过契约化过程控制，尽可能避免偏差或把问题消化在萌芽状态。

　　（三）考核评价简单合理。

　　在责任书模式下，集团对各二级单位考评指标涉及党建、安全、经营等多个方面，指标体系比较复杂，一些考评指标之间甚至存在相互矛盾、重复、冲突的现象。契约化经营要求考核指标设置简单明了，对中小机场的考核应以旅客吞吐量为基、收入和利润（亏损机场建议用折旧息税前利润）挂帅，实行安全一票否决，做到导向清晰，指标明确，考核方式简洁易行。（作者：王健）

　　参考文献：

　　[1] 国务院国有企业改革领导小组办公室《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》[Z]

　　[2]民航局《中小机场补贴管理暂行办法》[Z]