编者按：作为我国交通运输系统重要组成部分之一，民航运输既不同于国内铁路运输的单一主体，又不同于国际海洋运输的公海畅行，民航运输有许多自身固有的特点和限制。为更加全面、客观地了解民航业特别是国际航线开通背后的国家主权博弈、顶层设计规划及市场运行规律，理清行业发展真相，特作此专题，以飨读者。 

　　一、什么是航权 

　　航权不是“想飞就能飞”的商业行为，而是国家主权。行业外看民航，往往觉得开通一条国际航线就像在地面开一条长途客运班线那样：“只要有飞机、有客源、机场愿意，就能行”，这其实是误区。 

　　航权（Traffic Rights），是国家主权在空中的延伸，是世界各国通过双边或多边政府间谈判，相互交换的“空中通行与经营特权”。国际民航将航权分为“九大类”，但在日常国际航线开拓中，最核心的是以下三类： 

　　（一）第三、第四航权（最基础的“点对点”往返权） 例如:把旅客从南京运到首尔（第三航权），再把旅客从首尔运回南京（第四航权）。这是开通任何直飞国际航线的前提。 

　　（二）第五航权（极具含金量的“借鸡生蛋”延远权） 指承运人从本国出发，在第二国经停并上、下客货后，继续飞往第三国的权利。例如：东航计划开通的“南京—墨尔本—奥克兰”航线，在飞往奥克兰途中，可在第二国澳大利亚的墨尔本经停并上、下客货。这需要中、澳、新三国政府同时同意，谈判难度极大。 

　　由此不难理解，航权是国家战略资源，属于中央事权。任何机场和航空公司都没有自行决定权，必须在国家民航主管部门与外方政府相关部门谈妥的“总盘子”里按规则申请，统筹协调。 

　　二、什么是国际一类、二类航线 

　　中国民用航空局（以下简称民航局）2025年3月30日起实施的《国际客运航权市场准入和配置规则》文件中，明确国际航线采取分类管理的原则，将国际航线分为一类航线和二类航线。一类航线指政府间协议对承运人市场准入和运力额度均无限制的国际航线。二类航线指一类航线以外的国际航线。同时，一、二类航线细分为远程航线和非远程航线。2026年6月25日发布的《优化国际客运航权配置政策的若干措施》（征求意见稿）中，又明确要强化远程、非远程航线航权差异化配置，相应弱化一、二类航线航权差异化配置。 

　　行业外的朋友可能会问，诸如：“南京可否尽快实现美国核心大都市直飞”“可否加密欧洲航线航班”等问题，所涉这些航线几乎百分百属于“二类航线”。这类航线在中外政府协议中总量极少，例如：中美航线受国际政治和双边博弈影响，总额十分有限，全国几十家航空公司、上百个口岸机场都在争抢，绝非地方机场“努努力、支持补贴”就能拿下来的。 

　　三、航权与开通国际航线的关系 

　　南京要新开通一条国际航线，绝不是机场、航空公司单方面能决定的，必须同时凑齐“四块硬核拼图”方可实现，且缺一不可。 

　　第一块拼图：国家给航权（准生之证）。中外双方政府间有航权配额剩余，且我国民航局批准将该配额分给执飞南京的航空公司。 

　　第二块拼图：两端给时刻（落脚之点）。南京机场和国外机场，双方都拿得出对应的起降时刻，且匹配后方可开航。 

　　第三块拼图：航空公司有运力（巧妇之米）。航空公司手里必须有相应的飞机和配套的国际资质机组。 

　　第四块拼图：市场能支撑（动力之源）。客货收入能够覆盖高昂的跨国飞行成本（远程洲际航线往返一趟的直接运营成本往往高达数百万元人民币）。 

　　四、国家战略与民航局“3+7+N”政策对航权的配置 

　　为推进交通强国建设，聚焦打造枢纽功能体系和国际通道体系这一目标，依据国家战略需求，“十四五”以来我国不断加强国际航空枢纽和世界一流航空承运人建设。通过不懈努力，北京、上海、广州等城市已逐步形成可以和世界知名航空枢纽城市同台竞争的格局，但要超越和引领尚需时日。 

　　2024年中国民航局与国家发改委联合印发《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》，明确了国家层面“3+7+N”国际航空枢纽功能体系。 

　　（一）“3”——全方位门户复合型国际航空枢纽，指北京、上海、广州。国家明确要求“远程国际航线原则上合理有序向北、上、广集中”，集中力量打造可与欧美超级枢纽竞争的全方位门户复合型国际航空枢纽。 

　　（二）“7”——区位门户复合型国际航空枢纽，指成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨。发挥各自区位优势，提升面向特定区域（如：昆明面向南亚、东南亚，哈尔滨面向俄罗斯远东、东北亚）的区位门户复合型功能。 

　　（三）“N”——区域航空枢纽，指大连、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、青岛、武汉、长沙、南宁、海口等若干区域航空枢纽，增强与十大国际航空枢纽连接，提升对非枢纽机场辐射带动作用。 

　　政策对航权配置的核心影响是为防止全国各地盲目撒胡椒面式地开飞洲际远程航线、造成恶性竞争和财政补贴浪费。航权配置规则明确提出：“引导稀缺航权资源向国际枢纽（即3+7）集中”。在二类航线航权的审批优先级上，北、上、广具有绝对优先权，其次是7大区位门户。原则上，非“3+7”机场新开远程洲际航线受到严格审批限制（遵循“优先保障主基地航司在主枢纽运营”等刚性条款）。 

　　五、南京机场为何“不能随便开”更多国际航线 

　　面对外界“南京经济这么发达，为什么国际航线不如上海，甚至某些远程航线不如成都、乌鲁木齐”的质疑，我们不难从以下两个客观现实来看清机场和航空公司面临的巨大挑战： 

　　（一）国家战略定位的“天花板”约束。如前所述，在国家“3+7+N”大局中，南京被定位为“N”（区域航空枢纽）。这意味着，在争抢欧美二类远程稀缺航权时，按照民航局的打分和排序规则，南京在政策顺位上排在“3+7”十座城市之后。这不是我们工作不努力，而是国家顶层设计对空域和航权资源的强制性统筹。 

　　（二）紧邻上海超级枢纽的“虹吸效应”。南京距离上海浦东国际机场较近，高铁加快速联运最快2个多小时就能到达。浦东机场是国家全力保驾护航的“三大全方位门户”之一，国际及地区通航点超140个，航班密度极大。民航局在审批南京的远程洲际航线时，必然会评估“距离浦东这么近，是否有必要在南京重复投放宝贵的国家航权”等因素。同时，苏南及南京都市圈的大量国际客源由于地面交通的便利，极易被浦东“虹吸”，且效果远超浙江地区，导致航空公司在南京开远程线的商业意愿受挫，同时也是目前南京机场与杭州机场国际航线发展差异的原因之一。 

　　因此，南京机场目前保有的每一条洲际航线（如巴黎、悉尼、墨尔本等）和核心亚洲航线，都是历史原因保留或机场与航空公司团队在多方博弈，立足国家、地区发展战略需要争取来的，含金量极高，守住和开拓皆极为不易。 

　　六、南京机场如何更好利用航权发展 

　　既然不能违背国家“3+7+N”的大政方针，就必须“吃透政策红利、找准细分赛道、用巧劲破局”。具体可从以下四个维度发力： 

　　（一）用足用透“一类航线”，做厚做密周边国际网。 

　　既然二类远程航线审批严苛，就要把“一类航线”尽可能用足。重点加密东南亚（新、马、泰、越等“一带一路”共建国家）的航班频次，打造“高频次、公交化”的精品快线。先把国际客流的总盘子做大，提升口岸出入境人数的规模效应。这便是这几年南京机场与主基地航空公司共同发力的方向。 

　　（二）“客货并举，以货补客”，抢占国际货运航线航权高地。民航局对国际货运航线采取了比客运更为开放的政策，且在“3+7+N”规划中鼓励区域枢纽稳步推进航空货运建设。可依托南京及长三角强大的跨境电商、高端制造（芯片、医药、汽车零部件）产业基础，大力开辟欧美、亚太全货机航线，积极争取货运第五航权。用繁荣的国际货运航线稳住机场的枢纽地位。 

　　（三）深化“干支通、全网联”，打造差异化中转竞争力。积极响应民航局在“3+7+N”中对区域枢纽提出的“干支通，全网联”要求。吸引支线机场客流到南京中转出境，同时推进空铁联运（吸引周边省份及省内客源），用扎实的腹地客源数据向外证明：在南京机场投放国际航权，不仅不会亏损，反而能成为上海机场溢出客流的最佳承接地。反过来看，这无疑也是南京比杭州的优势所在。 

　　（四）顺势而为，积极响应国家枢纽战略，寻求江苏民航自身发展契机。满足人民群众日益增长的美好出行需求是 

　　民航发展的根本任务之一，政府及民航相关单位尽最大可能满足群众对出行便利、舒适等要求，采取切实可行的措施方便本省旅客出行，这才符合客观、有利于人民群众。针对“二类航线”等受控的国际远程航线，可设计“空铁通”“空空通”等航线产品通过上海枢纽中转，利用上海国际远程航线的广度和密度，丰富省内旅客出行的需要，这不仅完全符合国家战略需要，切合现阶段江苏民航发展实际，更契合省内旅客便捷出行的意愿。在没有航权、没有足够客源支撑起直飞国际远程航线的前提下，利用最便捷的中转是当下可行之举，也是必经之路。同时，上海枢纽也正由“一市两场”（虹桥和浦东机场）向“两地三场”（上海市两场和江苏省南通机场）战略发展，长三角区域一体化进程势不可挡，作为江苏省第三大机场的南通机场也应重点考虑。 

　　总之，国际航线的开拓，是一场“在国家主权框架下跳舞、在顶层规划夹缝中抢位”的专业攻坚战。个别网络自媒体的键盘指点，忽略了航权背后的大国博弈与国家战略统筹。希望通过本篇材料的梳理，能够帮助各位洞悉民航业的底层逻辑，对一线航线开发团队面临的客观壁垒给予更多理解，并在跨部门协同（如文旅融合、免签政策、多式联运等）上给予更强有力的统筹和支持。（作者孙金禄，系中国民航智库专家、江苏省综合交通运输学会专家委员）