摘要：各行业国企三项制度改革多年推进，不断减员增效，大大的提升了企业活力，促进企业发展，带动行业进步。民航空管系统定位为“事业单位企业化管理”，在管理机制上与国有企业有很多相似之处。三项制度改革在民航空管系统推展比较缓慢，各单位普遍面临“人员能进难出、干部能上难下、收入能多难少”的困难，客观上形成了“大锅饭”氛围，限制了员工的积极性发挥，阻碍了空管系统向“四强空管”战略目标的迈进。深究其原因，主要是发展阶段导致空管安全根基不牢，难以平衡好安全与效率的关系。同时，由于缺乏市场竞争压力，改革内生动力不足。 以及历史原因造成的人员负担和管理制度的不完善。另外，事业单位的标签使得干部管理行政化，劳动关系固定化。据此，笔者针对性的提出了在更高层次加强安全建设、效率压力与安全压力共同传导、以局属企业先行先试为突破口等破解办法，以此推动民航空管系统三项制度改革，促进空管行业向更高层次发展。

　　劳动、干部、分配三项制度改革是深化国企改革的基础性工作。民航空管系统作为民航局直属事业单位，在成立之初就定下了“事业单位企业化管理”的方针。民航空管系统按照“自收自支”的管理模式，以及为民航运输提供基础性服务的行业地位，与垄断性、公益性大型国企有较多相似之处。在空管系统建设“强安全、强效率、强智慧、强协同”的发展战略中，通过三项人事制度改革，可以营造更加公平的工作环境，大大激发职工干事创业的积极性，保持队伍稳定，促进优秀企业文化的形成和弘扬，最终实现“四强空管”的发展目标，助力我国民航强国伟大战略的实现。

　　一、民航空管系统三项制度现状分析

　　2007年，民航空管系统一体化改革以来，通过十来年的整合与建设，目前已经形成一套完整的人事管理制度。劳动关系方面：人才引进以核心专业的高校应届大学毕业生为主，根据行业发展情况把控引进规模。人员队伍较稳定，员工主动离职少。干部管理方面：一般是按照事业单位干部选拔任用的标准和程序选拔，所属企业也参照执行，并且对应相应的行政级别。干部除非是因为违规违纪等原因受到处分，其他原因退出领导岗位的，一般会保留对应的行政级别。分配制度上：整个民航空管系统有较为统一的，与职务等级挂钩的薪酬体系。管制岗位作为核心技术岗位有单独的津贴，其他的岗位变化情况一般不会发生级职务级别变化，也大致不发生收入变化。高级管理职务（非领导岗位）和高级技术职务存在差额聘任的情况，具有一定的竞争性，具备一定激励作用。同时，绩效考核奖金要与岗位级别与岗位性质关联，存在一定的差异性。

　　目前的人事管理制度，为民航空管系统这十来年的人才队伍快速而高质量的发展提供了有力的制度保障，支撑了民航空管飞行保障量的快速攀升和安全水平的稳定可靠。但着眼于“民航强国”的战略和“四强空管”的奋斗目标，目前的人事管理制度激励机制不合理，难以充分调动员工积极性；部分面对市场竞争的岗位，“高精尖”人才短缺和流失情况普遍；效率可提升空间巨大。

　　二、国企三项人事制度改革经验启示

　　根据对国企三项制度改革的文献研究，国家已经持续在为改善政企关系、完善治理机制、完善工资总额管理机制等方面出台政策，督促国企不断推进三项制度改革。从目前的经验来看，凡是市场竞争充分，生存、发展压力大的企业，对效率要求高，其改革的内生动力强。同时，政企管理关系较好，干部更多使用市场化竞聘或者内部竞争上岗，而不是行政化、委任制，给予干部更多压力和动力，更有利干部“能上能下”，改革效果好。最后，企业发展历史不长，人员冗余较少，企业负担较小的，比较容易推进三项制度改革。

　　三、空管系统三项制度改革面临的困难与原因分析

　　（一）处于安全水平不高，安全压力大的历史发展阶段

　　空管系统作为民航运行的基础服务提供者，安全是第一要务。过去，空管系统安全基础薄弱，设施设备落后、人才队伍素质能力不高、安全管理能力和安全生产水平离先进国家有较大差距。经过近几十年的高速发展，空管系统目前基础设施建设取得了巨大成就，安全保障的硬件条件得到极大改善，但人为原因造成的不安全事件还是时有发生。例如2016年发生在上海虹桥机场的“10.11”不安全事件，就是因空管人员原因险些导致两架客机在跑道相撞，造成严重的社会轰动，给空管系统，乃至民航业带来很大负面影响。空管保障工作关系到广大人民群众的生命安全和巨额的财产安全，一旦发生事故将造成巨大社会影响。这使得使得空管系统长期以来的安全压力突出，各级领导干部和基层员工都承担了巨大的安全压力，使得“强效率”、“强智慧”、“强协同”被相对弱化，难以与“强安全”一同推进、协调发展。三项制度改革会加大内部竞争压力，有可能给队伍稳定带来挑战，进而给安全生产带来风险。

　　在民航运输空管保障量高速发展的阶段，只能通过不断加大投入，特别是人力资源的投入来确保安全，但也一定程度上带来了人员的冗余。随着硬件设施的快速改善，人员素质能力、管理水平成为制约安全水平提升的瓶颈。

　　（二）管理机制和社会角色

　　空管系统作为民航局下属事业单位，行政色彩鲜明，干部以委任为主，很少使用竞争上岗，更难以市场化选聘，难以充分实现契约化管理，干部能上难下——即使转为非领导岗位，行政级别依然保留。同时，空管系统还承担着稳定就业的责任，人员引进基本为管制、通导、气象专业大学毕业生，职能部门岗位大多也由专业技术人员转岗而来，这使得人才使用渠道狭窄，管理水平提升慢。同时，面临困难时，也很难实现经济性减员，甚至难以对不胜任岗位的员工进行辞退。职务管理体系更多的是体现由工作年限支撑的职务等级，并为此付薪，而非为岗位付薪、为业绩付薪。在工资总额严格控制的情况下，固定工资占比将逐渐增高，用于激励的绩效奖金占比将逐渐下降。

　　（三）人力资源部门定位存在偏差

　　目前，空管系统各级人力资源部门工作主要集中在日常性的事务处理，为空管系统战略发展支持不够。在事关人才队伍建设的劳动关系创新、职务管理体系完善、薪酬设计绩效管理、成本核算等方面，政策研究不够，管理水平不高。

　　四、改革建议

　　在空管系统推进三项制度改革，必须要认清行业所处的历史发展阶段，以及未来的发展方向，既不能贸然进行剧烈的管理制度变革，引发干部职工不安，影响安全生产和队伍稳定，也不能推诿不前，不担当不作为，与国家的发展要求不符，阻碍民航强国战略和“四强空管”建设任务的实施，要认准方向，小步快跑，逐渐激发内生活力，提升行业发展水平。

　　（一）从更高层次的抓好安全，平衡安全与效率的关系

　　深入学习研究空管系统的新历史发方位，深入研究供给侧改革在空管发展中的贯彻落地，重新审视高质量发展的要求，要对“民航强国”和“四强空管”建设要求有清晰准确的认识。要让各级干部要尽快认识到，安全保障水平的提升，必须从依靠不断加大人员投入、单纯降低工作负荷、只抓表面技术指标等，向安全意念更新、安全文化认同、思想作风改善、管理手段提升等更高层次，更深细节上抓安全。例如，在西南空管局2020届管制新员工的入职培训中，就从以前单纯进行管制运行规章讲解、管制知识学习和管制技术训练，转变为以“三个敬畏”为核心的安全文化建设为主线，以规章、知识技能、案例为素材，以体验式培训为媒介，将安全文化、作风要求注入管制新人，走好职业生涯第一步。管制中心党委抓安全，是通过抓住基层干部和带班主任等重要岗位人员的党性修养、思想作风建设，抓人才队伍建设来服务安全工作，与行政抓安全有效的区分工作侧重，避免了党建工作“两张皮”现象。安全工作不放松的同时，要通过设定考核指标、党委议事等方式将效率的责任同时层层落实。并且要适当调整部门职责和管理手段，避免生产部门只重安全而职能部门只重效率的责任割裂和对立情况。

　　（二）自上而下推进三项制度改革

　　    行业垄断造成外部竞争压力的缺失，必需通过自上而下的行政力量推动改革。优化岗位设置，完善考核方式方法，敢于运用考核结果，竞争择优，建立以责任和业绩为导向、更为灵活、能上能下的选人用人机制。完善用工制度，合理合法的推进灵活多样的用工方式和建立平等、责权相当的劳动关系。调整薪酬制度，在干部使用上、政治待遇上保留行政化，而收入上去行政化，降低员工收入与各类级别的关联度，而与岗位责任、业绩贡献和单位整体效益更加密切相关。

　　（三）向标杆企业对标，借鉴成功经验

　　三项制度改革比较成功的国企中，有不少有着与空管系统类似的行业垄断、受管理体制约束、历史包袱较重的特点，如国家电网等企业。向这部分标杆企业学习、借鉴、对标，可以为空管系统的三项制度改革提供宝贵经验，减少试错成本，减轻改革阻力。

　　（四）以所属企业的三项制度改革为突破口

　　空管系统所属企业，普遍成立时间普遍较短，有相当一部分处在市场竞争充分的领域，具备开展三项人事制度改革的先天条件，推进阻力相对较小。同时，随着国家对竞争中性原则的确认，空管所属企业在准入门槛、政策性行业垄断等额外竞争优势已经逐步丧失，而承担政策性负担、行政干预、治理机制待完善等额外竞争劣势任然存在，这将极大阻碍企业发展。及时在这类企业开展三项制度改革，将充分激发企业活力，并积累宝贵的改革经验，树立榜样，创造文化和舆论环境，为空管系统的三项制度改革打开突破口。

　　（五）重新定位人力资源管理部门

　　人力资源管理部门应当主动实施角色转换，通过信息化建设、新技术应用、服务外包等方式，逐步降低事务性工作占比，从单纯的事务性部门转变为进行资源整合的战略性部门，提升管理层次与水平，为“四强空管”的战略发展提供智力支持。

　　（六）全面从严治党

　　深度推进改革必然会遇到层层阻力，“打铁还需自身硬”，只有推进改革的广大干部队伍清正廉洁、一身正气，才能在改革中更加公正，赢得更多群众的支持。同时，纪检监察部门在加强干部廉洁从政教育的同时，也要充分理解敢干事、有担当的干部面临的困难，为他们撑腰打气，支持他们干事创业。

　　综上，我国经济社会发展已进入新历史方位，国民经济从粗放型向集约型转变的大势不可变，民航大国向强国转变的征程已经启动，空管系统也必然要在“强安全”的基础上，在“强智慧”、“强协同”的加持下“强效率”。在空管系统在不断提升安全水平的基础上，及时、渐进的推进三项制度改革，利大于弊，将促进全系统向世界一流的空管服务机构不断迈进。（作者：王颖）

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