摘要：为了进一步推进民航高质量发展，本文从分析国内外空域现状入手，总结了军民航协调运行的远景目标和主要任务，并提出了加强军民航协调机制的相关建议与保障措施，以提高军民航运行协调效率，确保军民航协调运行的安全、高效的实施。

　　改革开放以来，在国务院、中央军委的正确领导下，我国民航业快速发展，行业规模不断扩大，安全水平显著提高，其中空中交通管理工作取得了长足的进步和重大的成绩，并在保障北京大兴国际机场顺利开航、抗击新冠肺炎疫情中守护空中通道等重大任务中，做出了突出贡献，这一切也离不开军航各级部门与相关单位的大力支持。随着国家经济内循环政策的提出和国际环境愈加复杂多变，涉及军民航协同运行的一些管理制度和工作机制已经难以进一步适应建设民航强国的空域使用需求，军民航运行协调的效率亟待提高，以进一步提高我国空管运行安全水平和空域资源的使用效率。冯正霖局长在《以新发展理念引领新时代民航高质量发展》中明确指出“协调是民航高质量发展的内生特点”。本文选取军民航联合运行涉及的有关问题进行分析和探讨，并对加强军民航协调机制提出建议，供有关部门决策时参考。

　　一、国内外空域现状分析

　　（一）我国现行空中交通管理体制。我国现行的空中交通管理体制主要是由空军统一组织全国航班飞行的管制工作，并且接受国家空管委的统一领导。我国的军航管理体系分为四级，依次是空司、战区、场站和机场。民航的空中交通管理体系也分为四级，依次是民航局、空管局、地区空管局和空管分局（站）。民航实施空中交通管理的服务体系由三部分构成，分别是区域管制中心、（终端）进近管制中心和塔台。

　　（二）我国现行军民航空管协调状况。目前，我国军民航协调由三级构成，分别为战略协调、预战术协调和战术实时协调。随着军民航需求的快速、持续增长，现行国家空管运行机制的不足之处凸现，军民航空管预战术和战术协调衔接不畅、工作环节繁多、协调力度不足、工作负荷过重等问题愈加突出，也存在着军民航运行协调随意性大、效率低的现象。

　　（三）我国空域管理与使用的主要问题。一是资源使用分割化，管理主体不突出。多年来，空军既是我国空域的管理者，同时又是空域的使用者，在制度设计上难以保证军民航公平、高效地分配和使用空域资源。二是平战结合原则明确，配套制度有待完善。国务院、中央军委《关于加强和改进空中交通管制工作的意见》（国发[2004]30号）文中明确提出：“和平时期，重点保证民航事业的发展，同时保证军航需要，做到军民航协调发展，一旦有战争，一切服从、服务于作战需要。”但是该原则和目标尚需进一步完善配套具体实施政策、制度、机制及程序。三是运行协调效率不高，军民航空域灵活使用机制仍有待完善。目前北京、上海、广州等飞行繁忙地区，飞行增长需求远远大于可用空域容量。为了增强军事斗争准备，军航多军兵种合练演习以及新机型科目训练越来越多。各类空域用户数量增多，呈现需求多样、发展快速的态势，空域使用矛盾日趋尖锐。继续延续军民航空域管理以静态计划管理为主、条块分割、固定使用的方式，不仅存在空域资源得不到充分利用以致浪费的现象，也危及军民航双方的飞行安全，更无法满足新时代高质量发展的需求。

　　（四）国外经验借鉴。根据国情有选择地学习别国经验是我国改革开放以来各项工作能够取得骄人成绩的重要经验。巴西在军方领导下，较早完全采纳国际民航组织的标准，对空域实行分类划设与使用，较好地促进了通用航空的发展，这是值得我们借鉴的；同时，巴西也对实施数十年的空军领导并负责民用航空管理的体制进行了深刻反思，正在实行变革，其民航将逐步脱离空军直接管理，建立相对独立的民用航空管理体系。俄罗斯联邦航行署成立以前，实行军民航联合管制的空管体制，由于对民航飞行实行严格审批和高额收费，引起了很多国际组织、民航当局和航空企业的严重不满。联邦航行署成立后采取了积极的空域开放政策和面向服务的姿态，服务水平大大提高，得到了国际社会的高度赞誉。

　　国外空管工作值得参考与学习的经验有以下几点：

　　1．坚持和平时期重点保证航空运输发展需要的国家政策。在当前和平与发展的国际形势下，任何一个国家的空管体系必须顺应国内外形势发展需要。巴西制定了将空管系统逐步移交给国家民航局的发展规划；俄罗斯也将由军民航联合空管运行转变为政府领导下的空管独立运行，同时其军航仍然保留自己的管制部门。

　　2．空管系统运行一体化与管理企业化是全球性的发展方向。美国空管已经实施了垂直化改革，并且组建了美国联邦航空局服务公司等相关机构对空中交通进行管理，加拿大、英国、德国等西方国家也都根据本国的实际情况建立了国家层面的空管公司并按照公司运营模式进行管理，其目的均是更好地为空域用户提供服务。

　　3．健全军民航协调机制是我国空管体系的重要补充。英国针对战略、预战术和战术三个层面，建立了军民航空域灵活使用协调机制。美国、英国、加拿大等国都根据实际需要在区域或者终端管制中心设置了军航协调席位，负责协调处理军航穿越航路或者民航临时使用军航空域时的飞行矛盾。这些军航管制员在民航空中交通服务单位工作，但并不隶属于民航管制中心，主要担负军民航协调职责而不实施具体的管制指挥。

　　4．统一军民航运行标准是提高空域使用效率的重要保证。在英国，包括战斗机在内的军用航空器除执行作战、演习、训练或者特殊任务外，都沿航路飞行。战斗机单机沿航路飞行时的水平间隔为5海里，编队飞行时的水平间隔为6海里，其航行诸元按照运输机掌握。

　　二、远景目标和主要任务

　　统一管制是远景目标。实现国家统一管制是中央关于空管体制改革的战略要求。党的十九大报告明确提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动和实现民航高质量发展，是摆在新时代民航人面前的迫切要求和艰巨任务。从我国空管实际和国际经验来看，国家统一管制并非指仅有一个单位或者一个系统对所有航空器进行管制指挥。统一管制的核心是“统一”，从国际上航空发达国家的实践来看，都有统一的领导机关来实施国家空中交通管制的运行，空域资源都由国家进行统一规划和管理，都有军民航共同遵守的规章和标准，均保留了军民航各自空管系统并在健全的协调机制下运行。“统一管制”不是“统一运行”，而是“统一领导空管、统一法规标准、统一规划空域、统一协调程序”。

　　统一领导空管是指全国空管工作由国家（中央）空管委统一领导。在实现国家统一管制远景目标的过程中，必须坚定不移地坚持国家（中央）空管委的统一领导，并在实际工作中切实贯彻中央关于平时和战时各有侧重的战略决策。

　　统一法规标准是指军民航空管系统需要建立统一法规标准，以规范军民航空中交通管制工作中重叠交叉部分的行为。国家需要建立完整的空管法律法规体系，尤其是空域管理和使用方面的法律法规，以作为军民航双方共同遵守和协调的合作依据。

　　统一规划空域是指国家对空域资源进行统一规划和管理。空域既具有国家属性，即空域使用与国家安全紧密相连；同时又具有公众属性，即所有航空单位和公众都有权享用。因此，空域资源的规划和分配工作既要由国家相关领导部门或机关牵头，又要促进所有利益相关方共同参与，采纳多方意见，做到公平、公开和公正。

　　统一协调程序是指军民航运行层面共同执行规范的协调程序。通过规范协调时机、条件、流程以及相互关系来降低协调随意性，提高协调效率，从程序上减少人为所致的空域浪费现象，从而维护空域用户利益。

　　三、加强军民航协调机制的建议

　　（一）战略层面。国家（中央）空管委是空管最高领导机构，是空域政策与规章的制定者和监督者，也是协调空域使用矛盾的最高机构。随着军民航事业发展和改革进程不断深入，建议进一步完善其组织构成和工作机制：

　　一是扩充国家空管委成员单位，广泛吸纳空域使用利益相关方参与决策，如增加代表航空公司利益的有关单位。民航局实现政企分开后，已经转变为履行行业管理职能的政府部门，航空公司及机场管理当局作为国家空域资源的主要使用者应派代表参与国家空管委的工作。

　　二是建立隶属于国家（中央）空管委的技术委员会，加强决策支持，建立和完善议事程序。技术委员会的主要职责是为国家（中央）空管委提供政策、法规、标准和军民航重大事宜协调的决策依据，并监督国家空管委相关指示、命令的执行情况，其可以下设不同的技术专家组及空域使用监察组等专项工作组进行配合以更好的发挥职责。

　　三是完善现有工作机制，围绕空域管理核心职能，加强空域分配和管理研究，落实和平时期重点保证航空运输发展需要，战争时期一切服从服务于战争决策需要的国家政策。同时，推动空域资源开发与管理的立法，建立空域管理例会制度和空域管理协同决策机制，加强军民航战略协调，进一步发挥政策制定和战略协调职能。

　　四是建立空域使用监督机制，增加空域管理政策和决策的透明度，对内接受空管委成员单位监督，对外接受社会公众监督，对下监督空域政策和法规执行情况，从机制上保障空域管理与使用的公开、公平和公正。

　　（二）预战术层面。预战术协调是介于战略协调和战术协调之间非常重要的一个环节，直接关系到地区范围内的空域使用效率。由战区空军和民航地区管理局组成的地区空管协调委为缓解军民航飞行矛盾做了大量的实际工作，较好地发挥了作用。但是随着军民航事业的快速发展，军民航协调深层次的矛盾逐步显现，在空域使用日趋紧张以及空域使用利益方多元化形式下，迫切需要完善其组织构成，建立监督机构和机制以提高空域管理与使用效率。

　　一是扩充地区空管协调委成员单位。目前，地区空管协调委缺少广泛空域用户的参与，协同决策的议事机制需要完善，难以有效发挥预战术空管协调作用。为此，应将航空兵部队、警用航空、气象部门、运输航空公司、通用航空公司、机场和其他空域使用单位纳入地区空管协调委，充分听取和采纳用户的空域使用意见和建议，以空域需求为牵引真正最大限度地满足用户需求，充分发挥和体现空域资源的作用。

　　二是建立隶属于地区空管协调委的技术委员会，加强决策支持，建立和完善议事程序。技术委员会的主要职责是为地区空管协调委提供地区空域管理和使用方面的决策依据，根据国家空管委技术委员会授权，监督检查空域政策、法规执行情况和军民航空域使用情况。技术委员会可以下设技术专家组、空域使用监察组等专项工作组。

　　三是建立空域使用定期审查机制。地区空管协调委作为空域政策的执行者，担负着地区空域管理的重要职能，在空管委确定空域静态结构的基础上，应重点围绕空域灵活使用的核心内容，制定完善地区空域灵活使用的实施细则，建立空域使用定期审查机制，定期审查和公布空域使用情况，及时发现空域闲置现象，释放空域资源，提高空域利用率。空域使用定期审查工作可以由地区空管协调委技术委员会负责。

　　（三）战术层面。战术层面协调对空域灵活使用程度有着直接影响，是目前军民航协调需要解决的关键问题。战术层面军民航协调应当着重实现空域逐日分配和动态使用，以便充分利用临时航线。根据飞行矛盾和交通流量的实际情况，可以采取不同方式逐步加强军民航战术层面协调。在飞行矛盾突出和飞行流量大的地区，一是加强联络员制度，实现联络员派驻常态化。民航管制中心建设和预留军航协调席位，由军航战区向民航终端或者区域管制中心长期派驻联络员。二是建立标准化协调程序，联络员要及时通报空域使用计划和飞行动态，协调军航穿越航路或者民航临时使用军航空域时的飞行矛盾，实现“面对面”的运行协调。三是民航管制中心的军航协调席位，可与民航管制席位在同一区域内同属一个系统，也可以在民航管制中心内开辟专门的军航管制协调席位。

　　四、保障措施

　　（一）健全空域资源综合使用机制。为了适应航空领域大区域运行的发展趋势，避免空域资源条块分割，积极支持军航开展“大分区、小机场”的空域改革，充分发挥空域资源整合的效益，减少空域灵活使用的协调环节。

　　（二）强化管制部门动态掌控职能。国家已经明确了空域资源的使用和管理规定，但是在实际执行中尚需通过体制改革、机制建设等强化规定的执行力，确保军民航管制部门能够按照责任分工全面了解掌握各类飞行计划和动态，准确做出空域静态分配与动态灵活使用的决策，充分履行空域管理职能。

　　（三）制定配套政策法规。一是制定《空域管理条例》；二是制定《军民航空管工作协调条例》；三是修改完善《联络员管理规定》；四是制定相应保密规范；五是军民航完成各自管制规定和技术文件修改。

　　（四）加强信息资源平台建设。一是规范军民航飞行情报网的技术体制、传输机制、电报格式，加快军民航飞行情报联网实施进程；二是推动军民航雷达信息相互引接，并以同一系统平台协调为主要方式，解决空管自动化系统的信息共享问题；三是建设空域使用的数据平台，收集、处理和发布军民航空域的实时数据和使用计划。

　　五、总结

　　为了进一步提高军民航协调运行效率，以适应军民航飞行持续增长条件下的空域使用需求，本文对军民航联合空管运行机制的有关问题进行了分析与探讨。首先从分析目前国内外的空域现状入手，对国外空管工作值得参考与学习的经验进行了总结；然后，阐述了军民航协调运行的远景目标与主要任务；接着，分别从战略层面、预战术层面以及战术层面三个方面提出了加强军民航协调机制的相关建议；最后，从机制改革、部门职能、政策法规与技术支持等方面提出了军民航协调的保障措施。（作者：田勇）

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