如果要评选20世纪最伟大的发明，一定少不了飞机这一选项。伴随着飞机的发展，作为航空运输的中枢神经系统，民航空管也应运而生。作为一个时刻关系着千万名旅客安全和顺畅的行业，直接影响着民用航空运输安全和效率的系统，世界民航空管的发展备受各国关注。尤其是随着现代民航业的规模迅速扩张，各国秉持着促进航空运输业发展这一目标，探索各具特色的空管管理模式。

　　空中交通管制应时而生

　　空管行业在其他行业面前，是个不折不扣的“年轻人”，至今只有不足百年的发展史。

　　想想也容易理解，飞机也只是在上个世纪初才飞到蓝天，那么指挥飞机的行业自然更晚出现。

　　在20世纪30年代初，在经过第一次世界大战的孕育后，飞机逐步进入民用航空领域，此时，政府部门意识到，飞机在天空中飞行也要遵守一定的空中交通规则，并要受到专门机构的指挥与调度，以确保飞行安全，维持飞行秩序。于是，空中交通管制服务行业应时而生。

　　最初的管制员靠什么指挥飞机？就是不同颜色的彩旗。当时，由于飞机性能问题，商业飞行只能在白天进行，于是，管制员们在机场上用不同颜色的小旗来指挥飞机起降已经足够。随着飞机性能的提高，无线电通信和机载导航设备陆续安装在飞机上，商业飞行逐步增多，于是，在20世纪40年代初，程序管制（目前比较原始、当时比较先进的空管指挥方式，管制员靠飞行计划、雷达标图和无线电守听掌握飞机位置，提供空管服务）开始成为主流，与此同时，各国开始陆续修订发布了法规规章，建设塔台，管制中心。

　　1944年是个极具标志性的时间。彼时，国际民航组织成立，并通过《国际民用航空公约》，也称为《芝加哥公约》。这为世界范围内建立标准相对统一规范的空管服务奠定了规章基础，并明确了空管行业的基本服务职责——利用通信、导航技术和监控等专业手段对飞机飞行活动进行监视、控制与指挥，从而保证飞机飞行安全和与使飞机按照一定线路秩序飞行。

　　此时的空管行业发展非常快。包括陆空通话系统、一二次雷达等空管设备相继从军用转为民用，让管制员“能看得到、听得到”空中的飞机，为空管指挥提供了更高效的手段，这也就是我们现在主用的雷达管制方式。随后，随着计算机技术的发展，20世纪60年代后期也被引入到空管指挥中，于是空管指挥更加高效。

　　随着空管行业的发展，行业内将空管行业的岗位设置划分为区域管制、进近管制和塔台管制。其中，区域管制是高空的飞机进行引导和监视，此时飞机的飞行高度较快，管制员基本靠雷达指挥。进近管制是指从飞机距离机场50公里-100公里范围内的管制服务，此时主要是要为四面八方的飞机排好顺序，以便有序降落在机场跑道上或者飞到高空管制区。在飞机距离机场10公里范围内，就由塔台管制来指挥了，塔台管制员需要目视看得到飞机，以避免地面冲突。所以，塔台一般都高高在上，方便管制员俯视全场。

　　虽然按照国际民航组织的政策和规定，空管服务并不一定由政府提供。但是作为一个新兴行业，空管行业在最初几十年，基本都主动紧密依靠政府部门，成为政府部门的一个分支。这一方面是因为需要使用空域等国家资源，自然需要政府部门强有力的支持，另一方面则是因为新兴行业实在太年轻，而空管设备和人员培养耗资巨大，并且行业极具公益性，需要政府的经济和人员支持。于是，在20世纪90年代前，世界上的空管服务基本都是由各国政府提供空管服务。直至1987年，新西兰以国有企业的形式组建了新西兰国家空管公司并从交通部接管了空中交通服务相关职责，开始了空管行业发展的另一种全新模式。

　　四种模式孰优孰劣？

　　在新西兰尝试“吃螃蟹”后，各国开始陆续尝试新的空管管理模式。时至今日，国际上160多个提供空管服务的组织主要分四种运行模式——政府统管、商业主导、区域统一和军民协调。很难说这四种孰优孰劣，只因为各国实际各有不同。

　　所谓政府统管，就是由某一个政府机构负责提供全国范围内的空管服务。该机构可以划设多个部门和不同区域。目前，国际上采取这种方式的典型代表就是美国。

　　作为世界上民航业最发达的国家，美国的空管系统也极其发达。美国的空中交通由美国联邦航空局（FAA）实施统一管制，包括经营和维持空中交通管理系统、制定各种规章制度和法律、管理国家空域等。FAA平时隶属于运输部，战时划归国防部，设有空管系统指挥中心1个、区域管制中心21个、终端进近管制中心242个、塔台管制中心463个。在美国，FAA在空域使用上有最高决定权，并从管理机构设置和程序上，保证了军事单位对空域使用的要求。无论是军航还是民航，管制程序和标准都是一样的。美国空中交通管制服务由政府税收提供资金支持，是唯一坚持不直接向航空公司等用户收取空中交通服务费用的发达国家。不过，美国的这种政府统管模式也并非一蹴而就的。在1958年以前，美国分设军民航两套管制系统，分别管制。直到1958年FAA成立才改变这一局面。

　　所谓商业主导模式，在目前很多国家都得到了认可，比如加拿大和澳大利亚，以及欧盟内的多个空管提供部门。

　　加拿大采取商业主导模式，是因为政府投资预算有限，影响了空管设备的升级换代，满足不了发展的需要。于是，政府部门在1995年做出将空管运行部门从运输部分离出来的决定，组建了独立经营、私有制的加拿大航行公司负责加拿大全国的空中交通管制工作。加拿大航行公司成立后，空管行业实现了政企分开，系统运行由公司负责，法规制定则由政府负责。加拿大航行公司直接向用户收取收费，代替原来的收税体制。事实证明，加拿大对空管的商业化改革取得了成功，不仅解决了行业发展资金投入不足的问题，而且降低了收费标准，提高了服务质量。此外，加拿大航行公司目前已成为全球第二大空中交通管制服务提供者，公司雇员比如管制员的工资待遇也有所提升，有利于吸引人才加入这个队伍。

　　所谓区域统一模式，则主要是指在某一区域内，为提高运行效率，而采取的跨越国度的统一标准、统一指挥模式。这一运行模式随着欧洲统一天空计划的实施，显现了明显的作用。受地域条件限制，欧洲6120平方公里的空域面积拥挤着57个独立的空中交通管制服务机构，存在着75个区域管制中心。这一“各自为战”的局面，让空管运行的链条被切割为多段，严重影响了区域内的效率。于是，为了解决这种人为造成的“链条断裂”情况，2004年11月，欧洲正式在欧盟范围内实施统一空中交通管理，也就是单一欧洲天空计划，以实现全欧洲范围内一体化的、无缝式的空中交通管理系统，保证欧洲范围内的空中活动安全有序，并最大限度地提高欧洲的空域容量和空中交通管制运行效率。

　　所谓军民协调模式，主要是指在一个国家内，军民航双方分别建立空管体系，组织实施军民航的空管工作，按照职责分工提供相应的管制服务。国家建立相应的协调机制，解决军民航之间的重大飞行矛盾和问题。目前，南非采用这种模式。

　　此外，在国际空管界还存在由军方负责为民航运行提供服务的模式，不过并不多见。目前，巴西采用这种方式。

　　国内空管改革正当时

　　作为世界第二大航空运输系统，国内空管行业的发展可以说，一直在压力下前行。我国航空运输市场为全球第二大航空市场，且最具成长性。据预测，到2020年，年旅客保障量将达到7.2亿人次，空管保障量将达到1300万架次；在2023年~2025年期间将超过美国，成为全球最大的航空市场。在当前开启新时代民航强国建设新征程之际，民航局提出建设“四强空管”，并不断推动空管行业深化改革，满足发展需求。

　　我国民航空管系统实施一体化管理，民航局空管局是民航局直属事业单位，下设七个地区空管局，共有37个分局站。目前，我国民航空管系统职工数量不到3万人，其中管制员不到7000名，可以说，相比于美国一万多名管制员和欧盟4万多名雇员的规模来说，我国民航空管队伍还需补充更多的新鲜血液。

　　虽然员工数量不多，但保障量却不少。多年来，我国民航业始终保持高速发展，为民航空管的发展带来了机遇，也带来了压力。比如，航班保障量年均两位数的增长，而空域条件、人员队伍建设的速度却远跟不上发展速度，于是，就出现了这样的一种情况：很多发达国家的空管专家来到国内繁忙地区的管制单位参观时，会惊叹中国管制人员的压力之大和保障难度之大。目前，我国北上广三大区管中心的日均保障量均超过了5500架次，其中上海区管中心和广州区管中心都突破了6000架次。

　　由于航班量不断增长，目前，我国繁忙地区管制单位的保障压力不断增加，甚至为了最大化的满足航班运行需求，部分大型机场会出现小时高峰保障架次超出管理方核定架次的情况。这一局面被系统内部成为“硬抗”。此外，国内部分机场不合理的跑滑结构、空域条件的诸多限制，都从客观上增加了空管保障压力，加大的管制难度。

　　此外，随着我国航班量的增长，航班延误情况时有发生。如何能在拥挤的天路上让飞机飞得更安全、更顺畅也成为了民航空管系统必须解决的问题。为此，科学的流量管理、优化空域结构、推广新的运行程序等方式轮流上阵，但这些努力在空域基础条件改变有限的情况下，很容易被航班增量所淹没。但是为了让社会公众的出行体验更好一点，我国的民航空管系统依然在不断努力。

　　虽然安全、服务等保障压力与日俱增，但目前，受制于多种因素影响，民航空管行业的人员待遇却不尽如人意。尤其是近年来，收入水平与航空公司、机场相比，显得没有那么有竞争力。这一现象的直接结果就是对优秀年轻人才的吸引力在降低。

　　好在，在全面深化改革的大背景下，加快改革，已经成为空管行业的共识。包括行业主管部门也一致认为，改革创新、建设“四强空管”成为解决空管发展面临问题的根本切入点。

　　在充分分析民航空管运行系统性强等特点的基础上，民航空管系统决定通过完善安全管理体系、运行服务体系、技术保障体系、人才队伍体系、科技创新体系和法规标准体系等六个体系，构建现代化空中交通管理体系，并以此作为民航局空管局党委落实“四强空管”的要求的具体举措。

　　民航空管系统全面推进、持续完善安全发展理念体系、安全质量管理体系以及安全管理责任体系，不断完善安全风险防控机制、安全应急处置机制，构建安全管理的长效机制，建立完善的安全管理体系。完善流量管理体系，深化空管领域军民深度融合，加强系统联动和行业协同配合，不断提高空域管理精细化、流量管理科学化、运行管理规范化水平，建立高效的运行服务体系。完善“大运行、大岗位、大值班”模式，更好满足大区域、多链条、多层次的运行保障需要，使空管设施设备安全性更好、智能化水平更高、运行更加稳定可靠，建立安全可靠的技术保障体系。深入实施人才兴业战略，不断创新人才工作机制，配套完善符合空管发展需要的人力资源规划和人才培养政策，持续加强专业队伍和管理人员队伍建设，建立一流的人才队伍体系。紧盯国际前沿技术，全面推进产学研用各领域科技创新，实现关键技术自主可控，建立先进的科技创新体系。实现各层级各专业各领域法规标准有效衔接，建立一整套系统完备、科学严谨、运行高效的法规标准体系，建立完善的法规标准体系。

　　处在最好的时代，谋求更大的发展。在世界民航运输业快速发展的朝阳时期，民航空管的发展必将如旭日东升，光明灿烂。（作者：李芳芳）