ICAO普遍安全监督审计计划持续监督做法要点解析
1998年，国际民航组织大会通过了对各成员国进行普遍安全监督审计计划的决议，明确实施安全监督审计。随着全球民用航空业的发展，国际民航组织（以下简称“ICAO”）的安全审计做法不断演变，在实践中走向成熟。2010年，ICAO提出在全球范围内实施普遍安全监督审计计划持续监督做法（以下简称“USOAP CMA”），确定自2011年起在民用航空八大与安全有关的领域，对各成员国进行持续的安全监督审计。深入了解、持续跟踪、严格落实USOAPCMA要求，对各国提高民用航空的安全监管水平具有重大意义。
USOAP CMA实施目的及审计领域
实施USOAPCMA审计时，ICAO会使用事先拟定的标准化问题，评估各成员国在八个审计领域八个关键要素对《国际民用航空公约》标准和建议措施(以下简称“SARPs”)、相关程序以及指导材料的实施情况，找出差距和漏洞，全面持续监测各成员国对安全的监管能力以及对航空器事故和事故症候的调查能力。
具体来说，USOAP CMA的八个审计领域分别为：基本航空立法和民航规章、民用航空组织、人员执照的颁发、航空器运行、机场和地面助航设施、航空器事故和事故征候调查、航空器的适航性、空中航行服务。USOAP CMA主要是针对各国民航管理部门（以下简称“CAA”）的审计，但会涉及并关联到航空公司、机场、空管服务提供单位、飞机设计及制造单位、事故调查机构、培训机构等，并到相关单位实地走访。
USOAP CMA的关键要素
《安全监督手册——国家安全监督系统的建立与管理》（ICAO9734号文件）规定，“关键要素是有效且可持续地实施与安全有关的政策及相关程序所需的国家安全监督系统必不可少的安全防护工具。国际民航组织成员国在建立和实施有效且可持续的安全监督系统的工作中，需要实施八个关键要素”。这八个关键要素（以下简称“CE”）涵盖了民用航空安全监管活动的各个方面，并且相互关联、相辅相成，一环紧扣一环，共同搭建了组织严谨的安全防御体系。
第一个关键要素是基本航空立法。各成员国必须制定与民用航空有关的基本法律。
第二个关键要素是具体运行规章。各成员国需要根据基本航空立法，制定并颁布本国具体运行规章，规章内容需要与《国际民用航空公约》各附件内容及要求相符。
第三个关键要素是国家民用航空系统和安全监督职能。各成员国要建立完善的民用航空系统和健全的安全监察机构，明确机构职能和岗位职责，聘任充足的监察人员履行安全监察职责。此外，安全监察机构和监察人员与运营方、服务提供方等要有严格的界限，避免出现职能、职责不清和利益冲突等问题。
第四个关键要素是技术人员的资格及培训。此处技术人员主要指监察人员。各成员国在完成安全监察体系建设，聘任充足的监察人员后，需要对监察人员进行培训，确保监察人员具备相应的监察能力并取得监察员资格。
第五个关键要素是技术指导、工具和重要安全信息的提供。在监察人员取得资格后，各国民航管理部门要向监察人员提供畅通的国际、国内与民用航空有关的文件及其他信息渠道，提供行业规范和标准的监察工作程序和检查单，使监察人员以标准化的方式有效地履行安全监察职能。相关工作程序必须能够回答谁、做什么、如何做、何时做、与谁协调等疑问。
第六个关键要素是颁发执照、合格审定、授权和批准的义务。它是各国民航管理部门对运营方、服务提供方等的符合性检查，相当于“准入控制”。各国民航管理部门要以文件的形式，明确对从事航空活动的机构和个人进行合格审定、颁发执照和许可证等，运营方、服务提供方等在得到授权和批准后才能开展相应的活动。在空中航行服务审计领域，一些国家曾要求对空中交通服务提供方进行合格审定，但根据ICAO规定，此类合格审定是非强制性的。在此，空中航行服务审计领域需要体现国家具备使空管服务提供方有效遵守与安全相关的法规、规范的能力。
第七个关键要素是监察的义务。各国民航管理部门完成对相应运营方等的资格审定，服务提供方满足与安全相关的法规、规范等要求，运营方、服务提供方等从事相应运营或提供相关服务后，监察部门和监察人员要随之履行监察的义务。民航管理部门要形成监察制度，制订监察方案，对运营方、服务提供方等进行定期、不定期的安全检查、审计，或临时性的抽查。
第八个关键要素是解决安全问题。要制定系统化解决安全检查中发现问题的方法（包括对问题的报告、识别、跟踪、分析和解决），建立一套完整的解决安全问题的体系，明确解决问题的时限以及采取的措施，使安全问题得到及时解决。
从第一个关键要素到第五个关键要素是安全防御体系的搭建阶段，这个阶段的工作完成后，监察部门和监察人员便可以开展安全监察工作，即进入从第六个关键要素到第八个关键要素的安全监察实施阶段。
标准化访谈问题
标准化访谈问题（以下简称“PQ”）是ICAO评估国家安全监督实施水平的主要工具。ICAO组织专家为每个审计领域编制了标准化的PQ，ICAO审计员将其作为实施审计的检查单，各成员国也可将其作为实施内部审计或迎接ICAO审计的准备清单。PQ建立在《国际民用航空公约》及其附件中与安全有关的SARPs、相关程序等基础上，并会随之更新。
PQ一般有六大要素。一是PQ编号。二是访谈问题。审计员在审计过程中会就此向接受审计国家提问。三是与PQ相关联的关键要素。对不同关键要素层级的PQ，要求提供的证据链会不同。四是证据审核指南。审计员按照本栏目所列内容，并参照关键要素层级，逐项收集、审核相关证据。五是国际民航组织参考文件的章节及条款。该栏目明确了PQ的出处和依据，接受审计的国家所提交的证据除参考证据指南一栏所列各项内容外，还必须覆盖本栏目列出的所有条款。六是优先级别的访谈问题（以下简称“PPQ”）。注有PPQ的PQ，是对国际航空安全有重大影响的PQ。在USOAP CMA审计中，如果一个PPQ或一组PPQ/PQ存在问题，极有可能导致重大安全关切（以下简称“SSC”）发生。当运营方、服务提供方等没有满足国家或《国际民用航空公约》附件中的标准所确定的最低要求，但有关国家仍允许其运营或提供相关服务，从而给国际航空安全带来直接风险时，有可能引发SSC。SSC的出现，表明相关国家对航空安全缺乏足够的监督管理能力，不能有效识别或解决运行中的重大缺陷或漏洞，或者在事故调查能力方面有严重缺陷。SSC会对相关国家的安全监管能力及安全信誉带来非常不利的影响和后果。
USOAP CMA审计的显著特点
持续性是USOAPCMA审计的显著特点之一。它的持续性主要体现在以下几个方面：一是ICAO对各成员国进行持续的安全监督审计。二是ICAO要求各成员国对ICAO网站上的“国家航空活动问卷”及“标准和建议措施遵守情况检查单/电子申报差异系统”进行持续更新。三是ICAO通过强制性信息要求（以下简称“MIR”）对各成员国的安全水平进行持续监测。ICAO可以根据需要随时向有关国家发出MIR。如相关国家未能在规定时间内对MIR予以答复，或在规定时间内提交的信息和证据不符合要求，ICAO会发出整改通知，甚至SSC。四是在空中航行服务审计领域，ICAO还可以通过各地区航行计划和实施地区小组年度会议确定的缺陷项及其整改情况，对各国空中航行服务领域进行持续监督。
USOAP CMA是ICAO对各成员国唯一具有实际约束力的安全审计项目，审计结果公开透明，对国家的安全监管能力以及安全信誉具有重大影响。USOAPCMA具有持续性，以中国民航为例，继2007年接受ICAO USOAP CSA（全面的系统方法）审计后，将于2023年迎来USOAP CMA审计。为此，与USOAP CMA审计相关的民航各级机构、机场、航空公司、空管服务提供单位、飞机设计和制造单位、事故调查单位、民航培训机构等，要从广度和深度上全面理解相关要求，做好准备，迎接即将到来的安全审计，并且为今后持续接受ICAO的监督审计打下坚实的基础。（作者周莹 单位：民航西北空管局）
