摘要：加快民航智慧监管能力建设，要突破智慧监管的技术难点，打通数据连接的堵点，明确智慧监管发力的支点，提升监管人员的大数据思维和分析能力。本文首先从行业治理能力、监管模式改革、智慧民航三个方面对开展民航智慧监管能力建设进行阐述；然后，深入分析民航智慧监管能力建设面临的四个方面的主要难题；最后，围绕物的开发、人的技能、应用场景等三个层面，对民航智慧监管能力建设做进一步规划。

　　智慧民航建设是民航局在推动民航高质量发展的重大课题。在“十四五”规划中对智慧民航做了大篇幅的部署。智慧监管能力建设，是民航局推动智慧民航建设的示范性项目。加快民航智慧监管能力建设研究，推动行业监管由经验决策向数据决策的跨越。

　　一、开展民航智慧监管能力建设研究的意义

　　1. 民航智慧监管是实现行业治理能力现代化的新课题。在上世纪90年代西方学者Gunningham和Grabosky为在行政命令型监管和放松管制之间寻求折中方案，就曾经提出智慧监管的概念，并在西方掀起一股智慧监管的改革。但我们今天所提到的智慧监管与之不同。首先是两者产生的时代背景不同，当今的智慧监管是在互联网、大数据和人工智能时代催生的产物，是应用大量新技术应用带来的治理手段的变革；而西方智慧监管改革是在放松管制的时代背景下的提出。其次，两者的主要目标不同，当前民航的智慧监管是为了辅助决策、强化监管效能，西方智慧监管以放松管制为目标，强调在市场监管过程中，除政府、被监管者以外第三者（社会组织）在监管中的作用。因此，智慧监管不同于在此之前提出的各种改革和概念，是一个崭新的领域和课题。

　　2.民航智慧监管是民航行业监管模式调整改革的进一步深化。改革只有进行时，没有完成时。自2017年行业监管模式调整改革试点以来，民航业基本搭建起以监管事项库等五项制度和行业信用制度体系等多种监管手段为一体的行业监管理念和监管体系。同时，民航信息化监管和服务系统如电子政务、行业监管执法系统（SES）等已经上线运行，这些既是开展民航智慧监管的现实基础，同时也是孕育着未来开展民航智慧监管的雏形和理念。在前期的子系统建设、监管理念探索逐步完善后，随后就是数据的整合开发、监管程序的优化、监管理念的变革，形成民航智慧监管系统平台的框架，加入运行数据接入、基础数据累积、开发场景应用。

　　3.民航智慧监管在推动智慧民航建设中起到核心作用。智慧民航是涉及到智慧出行、智慧物流、智慧机场、智慧空管加智慧运行以及智慧监管等多个项目的系统性工程。其中，民航智慧监管既涉及到局方管理部门，也涉及到行政相对人和潜在的其他民航行业主体；既有行政运输机场、运输航空公司、通航单位等市场主体，又有空勤人员等自然人；既涉及到事前行政审批的静止数据，又包含事中事后监管和运行中的动态数据。因此，民航智慧监管能力建设需要认真分析目前监管的现状，进一步明确系统建设需要的核心技术，对开展智慧监管的内核、实质、应用场景以及建设时间表和配套措施进行深入而且广泛的研究论证。

　　二、当前民航智慧监管能力建设面临的主要难题

　　1.民航智慧监管能力建设有赖于新技术的持续投入。新技术革命是当代治理变革的基础和主要推手。智慧监管应当以技术创新为引领，应当既能够实现监管的目的，又能够进行数据的初步分析、预估政策实施对行业发展的影响。正如人体构造一样，需要有眼睛、耳朵等感官器，应当有智慧的大脑进行科学的运算分析，科学研判运行中的风险、排查安全隐患；还应当既具有肢体的功能，进行对市场进一步塑造的能力。目前民航执法监管系统，实现了检查计划制定、下达，检查单录入，整改下发、关闭等基本能力。但缺乏关键的移动监测系统、监测预警平台、实施决策平台。因此智慧监管仍然需要更多的、智能化技术和设备的持续投入。其中首当其冲的是在目前监管系统可视化的基础上推进信息的标准化，力争实现数字化表达。例如对规章表达的数字化、公司运行数据的数字化、操作手册的数字化，以利于后期对各类信息的深度整合和分析。

　　2.在各专业之间以及运行单位和监管单位之间仍然存在数据壁垒。虽然飞行标准和机场监管系统已经通过SES系统进行同步，但当前民航局内部各个部门数据检查数据都是相对独立的；办公系统内网、执法监管系统尚未形成有效的互联互通。例如部分审批事项例如机场应急演练等意见反馈，仍然通过内网进行批准，数据流转调取仍然存在壁垒。同时，机场、航空公司的运行数据提取仍存在困难，客观上各单位对内部管理流程和采取的数据包括后期的措施都不相同，数据的口径不一致，造成数据收集和分析困难；主观上，各运行单位对运行数据的公开和存在畏难情绪，一方面担心数据安全、被竞争企业获取，另一方面担心大量运行的漏洞、不规范行为被局方采集。

　　3. 在民航领域智慧监管的应用场景仍需描摹。从理论上讲，智慧监管的用途一定是民航所最为关注的安全与发展。目前，在运行和监管中存在海量数据，但就对数据如何进一步开发应用，笔者查找相关项目立项后发现，目前并没有提出关于智慧监管的明确应用场景，但缺少技术路线图。对比我国药品市场监管行业，由于基层执法人员面对数量众多的市场主体，监管负荷大的问题，较早在药品追溯监管、医疗器械唯一标识应用、电子证照、生产过程监管、风险分析等领域开展智慧监管的开展了试点示范工作。

　　4.大数据思维对监察员能力提出挑战。通过系统化建设数据的获取将更加便捷，但数据的分析将更加复杂。其中一方面是当前虽然各级政府部门都重视大数据，但大多都仅限于说教式的宣传，对于大数据的本质和应用能力储备不足。大数据具有以下典型特征：大数据是总体的，不是随机样本；大数据是更加复杂的，不是精确的；大数据的分析是相关性的分析，不是线性的因果关系。这种方式完全不同于对我们习惯性开展解剖麻雀式调查研究。尤其是大数据对于政策分析和政策决策带来的变化将是深远的。

　　三、建设民航智慧监管的设想和建议措施

　　（一）关于民航智慧监管架构的设想

　　以民航亟需关注的安全需求为导向，围绕航空安全运行数据分析和处理，以监管系统建设为基础，以优化监管效能为目标，将各类数据单向度地向系统平台汇聚，深入整合、分析运行数据。横向上，打破各专业、各单位的信息壁垒；纵向上，在数据处理上融通事前、事中、事后三个板块。在此基础上，一方面向政府提供执法监管、风险预警、决策信息，一方面向行政相对人提供公开的、平等的数据资源和信息服务。致力打造囊括政府、行政相对人乃至包含第三方在内的民航智慧监管生态体系。

　　1.发挥民航局顶层设计作用。以安全监管的需求为导向，强化局方在系统建设过程中的主导作用。加强规划引领，开展顶层设计和技术研发，融合双方安全管理需求，引导民航各类主体参与系统技术攻关和框架建设。

　　2.打造统一的民航智慧监管平台。整合监管系统、运行系统、政务系统，实现跨系统的协同办公，打造信息安全、运行稳定、管理精细的统一监管系统平台。建设开放型的智慧监管系统，以容纳技术迭代和升级，避免系统间重复建设和数据的频繁交换。。在系统研发和框架搭建初期，要统筹电子政务、行业监管执法系统（SES）以及民航适航审定运行管理系统（AMOS）、民用无人机综合监管平台（UOM）等项目。

　　3.加强监管数据标准化收集。发挥现代信息技术优势。制定监管信息化标准规范，推动数据的信息化标准化体系建设。收集存储于民航各类主体中的数据，打通信息孤岛，打破行业各专业之间的壁垒，实现监管数据资源的互联互通。

　　4.大力开发监管系统应用板块。融合监管改革理念和具体的监管项目，建设具有便捷、高效的、具有示范意义的业务板块，不断实现监管业务的数字化、集成化、智能化。加强监管数据资源的开发、应用，推进安全治理体系和治理能力现代化。

　　（二）智慧监管的应用场景设想

　　1.协同监管。在现行的监管体制中，关于航空公司的主任运行监察员制度为协调监管资源、强化协同监管起到了至关重要的作用。但在未来横向看，智慧监管平台中关于多源数据的收集，有实现各存储于飞行标准、航务管理、机务维修、客舱管理、机组资源管理、航空卫生保障等各专业、各单位碎片化信息的整合，在治理上以实现整体政府的概念。有助于提升航空公司的主任运行监察员制度的效能。同样在机场管理中机场跑道建设、空管系统建设、飞行程序设计、应急管理也同样进行集成化管理，形成专业间的协同监管。

　　2.全面监管。纵向看，对某一行政相对人其行政审批、事中事后的各类监管信息和数据进行串联。一方面，避免对需要进行文件类检查检查的重复检查，如已经在局方办公系统已经备案的预案类、证件类等检查项目；一方面，对某一具体检查项目，自行政审批到运行监管数据形成线性呈现，可以对进行被监管方的历史数据进行对比分析，从历史的角度加快对被监管方全面认识。。还可以和同一时间相同类型被监管对象进行横向比较，较为直观地分析被监管方的整体状况。

　　3.实时监管。对于生产单位的运行系统和智慧监管平台，通过远程摄像头、数据传输等方式，可以全年无休、24小时跟进实时采集相关数据进行分析，达到“四不两直”检查效果，并且易于固化证据，强化监管效能。对于人员资质方面，实时监管能够反映出当前空勤人员的资质情况和整体运行状况。可以应用在空勤人员的疲劳系数核算和管理方面，以及分析疫情期间医学隔离观察因素对公司运力的影响。

　　4.精准监管。传统的监管往往是大撒网式的检查，由于监管单位和被监管方信息不对称，造成检查重点不明确，问题发现率不高。通过智慧监管平台建设、构建风险管理预警体系，能够多维度地解读被监管方的问题，甚至分析评估机场、航空公司的整体运行风险，对于可能存在的风险漏洞和能力短板及时提醒，予以弥补。通过系统性分析后再进行针对性监管，以达到提高整体安全防范的能力。

　　5.智能审批。智能审批系统可以利用光学字符自动识别技术和网上填表申请等方式，对申请人提出的行政许可事项过程中提供的材料要件进行比对分析，实现自动化的及时受理。受理后，按照数据化规章对申请中填写的各类数据进行预处理，并形成初步评估报告，监察员基于智能化审批的结果进行做出审核通过或者不通过的结论。对申请人实现网上申请、即时办理，同时在审批环节为基层执法人员减压。

　　（三）加强智慧监管建设的人才保障

　　大数据本身不仅是一种新兴技术，对于使用者来讲更是思维认知的变革。在大数据时代，数据是决策的依据。大数据作为一种认知和决策工具，也有其两面性。因而数据决策有赖于对数据的批判性认知。数据不再是抽样的或者样本产生的，而是全体的数据。数据将是多样的、复杂的，在海量数据分析中自变量和因变量之间也非呈现出明显的比例关系。需要监管人员能够掌握统计学和大数据思维，熟练应用数据分析的方法和工具，对数据反映出客观的情况可以进行深入细致的剖析。从数据中抽丝剥茧，发现规律性的和苗头性的问题。（作者：卜炳乾）