专家解读海南试点开放第七航权（三）：航权开放与海南自贸港建设
海南自贸港总体方案已经发布，航空运输必将在自贸港的自由贸易和生产要素自由流动中发挥关键的基础作用，而航权开放将是航空运输发挥作用的前提，世界范围内成熟自贸港为此提供了成功经验。
一、成熟自贸港的航权政策及其对海南自贸港建设的启示
世界范围内的自贸港不仅实行贸易自由、生产要素的自由流动，也在运输领域实行较为自由化的规制政策，以便为贸易自由和生产要素的自由流动提供便利。
中国香港特别行政区作为世界范围有名的自由港，早在开埠之时对外贸易就是其经济之本。英国通过1840年鸦片战争占据香港后，就宣布香港为自由贸易港。近180年来，香港自由贸易港的内涵和功能逐步扩展，成为全世界最自由、最开放，功能也最多的自由港，跻身全球贸易、金融和航运中心之列，在世界银行发布《2020年度经商环境报告》中排名第3位，吸引了全球的企业、资金和人才。
在航空运输方面，香港特别行政区实行较为开放的航空运输政策，允许双方指定航空公司使用第3、4、5航权，对运力也推行较为宽松的管理方式。美国的全货运航空公司UPS在香港设立了货运枢纽。香港国际机场自2010年超越美国孟菲斯机场成为全球货运吞吐量最大的机场后，已经连续九年稳居世界第一，2019年货物吞吐量达到480万吨，占香港全年对外贸易额3.55万亿港币的42%。2019年在航空客运方面，香港国际机场通航全球49个国家的169个机场，全年提供航班数量高达近18万班，平均每天每个通航机场的航班数量接近3班。
与香港自贸港不同，新加坡自贸港并非整个新加坡均为自贸港，而是设立7个自由贸易园区、30多个享有关税减免权的工业区和70余座保税仓库。新加坡7个自由贸易园区主要业务以转口贸易为主，进入新加坡境内的国外货物，90%以上会再次转运出口。新加坡发达的空运、海运和陆运交通运输网络，为自由贸易园区的转口贸易提供了必不可少的支持。2017年新加坡樟宜国际机场的货物吞吐量突破了200万吨，排名全球机场第12位，2019年排名全球第8大货运枢纽。在航空客运方面，新加坡樟宜国际机场通航全球47个国家的161个机场，全年提供航班数量超过18万班，平均每天每个通航机场的航班数量超过3班。
新加坡航空客货运的发展也离不开自由化的航空运输政策支持。作为一个自由港，新加坡积极推行“天空开放”的国际航空运输政策，以确保新加坡作为亚太区域关键枢纽机场的地位。2001年5月1日新加坡就与美国、新西兰、智利和文莱等签署了全球首份“天空开放”的诸边航空运输协定，开放了包括货运第7航权在内的航权，指定航空公司可以不受限制更换运营的机型和增减航班数量。截至2019年底，新加坡订立了140多份双边航空运输协定，其中70多份为“天空开放”协定。
因而，无论是香港特别行政区还是新加坡，航空运输在促进自由港的贸易、投资和旅游业以及金融等现代服务业发展都起到了不可或缺的作用，而其中的航权开放政策又显得尤为重要。
二、航权开放在海南自贸港建设中的作用
海南自贸港的建设首先要解决和世界连通的问题。作为一个海岛，连通世界的方式主要靠海运和航空运输。海运适合于对时效性要求不高的大宗商品，而航空运输作为与经济全球化相适应的运输方式，可以满足高附加值、时效性强的高新技术产业的需要，可以满足现代服务业和旅游业的需要，而这些产业的发展正是海南自贸港建设的关键所在。
航空运输要对海南岛自贸港建设形成不可或缺的支持，航空运输网络的进一步完善是必不可少的，因为航空运输网络是航空公司提供运输服务的基础，海南岛在网络中的位置会影响到本地旅游产业、其他现代服务业以及高新技术产业的发展。有学者研究发现，迪拜和新加坡通过其枢纽位置优势，推动了旅游产业进一步开发，促进中转旅客转化为游客，将枢纽转为了旅游目的地。也有学者通过美国枢纽机场对高新技术产业发展影响的研究，发现枢纽机场有利于当地高新技术产业的发展。
而海南岛航空运输网络的完善和拓展需要国际航空运输政策的支持。要在海南岛自贸港建设中推进全面贸易自由化，发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，就必须在海南岛推进航空运输的全面自由化，也就是航权的开放。
早在2003年7月，当时的民航总局就制定了《海南开放第3、4、5航权工作方案》，开始试点开放海南岛的航权。经过多年的推行，海南岛的航空运输得到极大发展，促进了当地经济的发展。到2019年海南岛开通了68条国际航线，而在该政策出台之前只有10多条国际航线。但是与香港和新加坡自由港相比，海南岛的航空运输发展还存在巨大差距。海南岛通航的国家只有16个，通航机场54个，平均每个通航机场每天的航班仅有0.26个航班。不仅通航国家和通航机场数量远远少于香港和新加坡，而且通航机场每天的航班数量还不到香港和新加坡的十分之一，满足不了高附加值和时效性货物以及旅客所要求的高频率、多目的地的需要。
在目前海南岛自贸港建设中，原有的航权开放政策已经不适应新时期的要求，需要进一步加大力度开放航权，为航空公司提供进一步拓展和构筑航线网络的政策基础，促进海南岛航空枢纽的建设，切实为海南岛发展旅游业、现代服务业和高新技术产业提供运输保障。
此次海南自贸港总体方案明确提出“实施更加开放的航空运输政策”，并通过三个层面的制度设计，构建出适用于海南自贸港的航权开放政策蓝图。第一个层面是要以对等为基础，推动在双边航空运输协定中实现中国与其他国家相互开放往返海南的第3、4航权；第二个层面是根据我国整体航空运输政策安排，扩大包括第5航权在内的航权安排，这可能包括通过双边航空运输协定，以对等为基础推动扩大能够使用海南第五航权的国家范围；第三个层面是要支持在海南试点开放第7航权。海南岛第7航权和原有第3、4、5航权的开放，为海南自贸港提供了多层次的航权开放政策，可以满足国外航空公司多层次的航线网络构筑需要，也能满足旅客和货主的不同需求。国内航空公司可以通过第3、4、5航权在海南岛打造中枢辐射网络，外国航空公司可以利用第7航权进行枢纽运营。海南岛的航权开放满足了竞争中立的原则，国内外航空公司均可以同台竞争。对旅客和货主来说可以有更多的选择，从而进一步激发市场竞争的活力。
三、航权开放所需要的配套支持政策
海南自贸港航空运输网络的完善和拓展不能仅仅依靠航权政策，航权政策仅能解决最基本的海南岛航空运输市场的准入问题。由于国际航空运输服务贸易体制的双边性以及第5航权和第7航权涉及多个国家或者地区，需要较多国家或者地区参与其中，第5航权和第7航权才能更好发挥作用，以海南岛为枢纽的航空运输网络才能成形。
首先，地方政府需要通过政策吸引航空公司到海南岛做枢纽运营。国内航空公司在海南岛做货运枢纽的难度在于还需要在其他国家或者地区建立货运枢纽，以便构筑全球货运网络，避免简单来回程货运的不平衡性问题。2004年中美双边航空运输协定修订就允许双方航空公司从2007年开始在对方国家行使货运第7航权，但是直到今天也只有美方货运航空公司在中国运营货运枢纽，而没有中方航空公司在美国运营货运枢纽。因此，在海南岛自贸港建设之初，在吸引天空开放国家的货运航空公司来海南岛行使第7航权运营货运枢纽的同时,还应鼓励国内航空公司在海南以及其他国家或者地区建设货运枢纽。
其次，行业主管部门和地方政府需要合作大力解决枢纽运营的资源限制问题。其中包括机场基础设施、航班时刻和空域资源。机场基础设施要适合枢纽运营的需要，而目前无论是海口美兰机场还是三亚凤凰机场的设施距离枢纽运营所要求的基础设施还存在较大的差距，需要政府投入资金进行改扩建。支持海口、三亚机场在空域条件改善、航班正常率满足相关要求的情况下，航班不受3%增量的限制。枢纽运营对空域使用也提出了更高的要求，也需要对现有的空域进行优化，以确保枢纽运营航空域的使用。
第三，地方政府需要考虑货运枢纽的发展方式。香港特别行政区和新加坡自贸港目前的航空货运绝大多数是转口贸易货物，但是这两个自由港在一段时间内就是重要的加工贸易出口地，只不过今天其加工贸易产业已经转移，但由于其地理位置以及良好的营商环境，其物流中心的地位不仅得以保留，还进一步得到巩固。海南岛自贸港已上升为国家战略，对标全球最高开放标准的各项政策红利将有利于海南省各项要素流动，增加自贸港的人流、物流，为货运枢纽建设提供货源支持。同时，在海南自贸港发展之初，本地高新技术等产业还需发展时间，地方政府可以综合施策，通过出台政策吸引异地货物到海南自贸港转口，从而支持航空货运枢纽的建设和发展。
总之，航权开放可以为海南岛航空运输网络的拓展和完善提供空间，从而为航空运输服务海南岛自贸港建设创造条件。在民航局和海南岛地方政府的政策引导和支持下，海南岛的航权开放必将为海南自贸港建设提供新动力。（作者系中国民航大学 郑兴无）
