2003年，海南成为我国首个第三、四、五航权开放的试点省份，2004年，民航局进一步支持海南省航权开放，允许国外航空公司在海口和三亚与内地除北京、上海、广州以外的所有国际航空运输口岸享有中途分程权，每周不超过7班。中途分程权允许外航将三亚、海口航线延伸至或经停中国境内除北京、上海、广州以外的城市，旅客可在中途分程点逗留数天后再乘同一航空公司的后续航班继续飞往目的地，极大方便了旅客的旅游和商务行程安排。

 

　　

此后，海南省陆续出台了系列促进航空业发展的优惠政策，利用 “中途分程权”政策和旅游资源优势，吸引国外航空公司开通至海南的国际航线，培养海南连接国内外旅游城市的国际旅游航线。2007年，俄罗斯洲际航空公司开通莫斯科—三亚—广州往返定期客运航线，该航线成为外国航空公司利用海南中途分程权政策开通的第一条航线。中途分程权进一步释放了航权开放的政策效应，对促进海南航空业和旅游业的发展起到了一定的作用。

 

　　

二、时隔15年，中途分程权的“变”与“不变”

 

　　

今年，为支持海南自由贸易港建设，民航局在支持海南省部分开放第七航权的基础上，细化了海南中途分程权政策。根据新的航权开放政策，指定的外国空运企业在海南省具有国际航空运输口岸的地点经营第三、四、五航权的定期国际航班时，可根据双边航空运输协定中规定的航线表和运力额度，在海南与中国境内除北京、上海、广州以外的具有国际航空运输口岸的地点行使客运中途分程权，每条航线每周最高不超过7班；指定的外国空运企业经营海南省有关第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权，且以上中国境内地点均不包括中国香港、澳门、台湾地区地点。

 

　　

中途分程权在实践中面临多种问题，一是存在海关、边防监管难以操作的问题，二是由于中途分程点相当于间接开通了一条新的国际航线，因此对中途分程点经营直航的航空公司造成竞争压力，三是由于享有中途分程权的外航可利用自己的后续航班运输中途分程的旅客，因而可能减少与国内航空公司的代码合作。因此中途分程权在双边航权安排中鲜有规定，在授予中途分程权时，宜保持在一定开放限度内。此次中途分程权与2004年海南省所享有的中途分程权基本类似，中国境内其他点均将北京、上海、广州排除在外，航班均限制在每周7班以内。以上限制性条件与我国航权开放总体政策保持一致，不会对北京、上海、广州的航线资源造成压力，同时每周7班也有利于控制中途分程权开放的程度，不至于对我国的枢纽战略和国内航司造成冲击。此外，由于涉及港澳台地区的航线事关系到香港、澳门特区基本法的解释与适用，此次中途分程权有关港澳台航线的适用性和我国其他航权开放政策的表述一致。

 

　　

此次中途分程权政策是对2004年中途分程权政策的细化，一是将中途分程权在海南的行使范围从三亚和海口扩大到海南省所有具有国际口岸资质的机场，虽然目前只包含三亚和海口两个机场，但如果海南未来增加国际口岸，那么中途分程权在海南的行使范围将自动扩大至新增的国际口岸。二是明确外航在行使中途分程权时，需以双边航空运输协定中的航线表和运力额度作为基础。此项规定有利于中途分程权的规范使用。三是指定的外国空运企业在经营海南省有关第七航权航班时，不得同时行使串飞或中途分程权。这是因为，第七航权和串飞、中途分程权的同时使用可能成为变相的国内运输权，对监管和国内市场发展都会带来一定影响，因此，该项限制性规定有利于规范外航对于第七航权和中途分程权的使用，提高政策开放的精准性。

 

　　

三、开放政策形成合力，中途分程权将发挥更大作用

 

　　

中途分程权的使用能为旅客灵活安排行程提供更多便利性，同时通过串飞提升了两个目的地点的综合吸引力，有利于补充本地客源、丰富航旅产品，吸引外国航空公司开通更多航线，从而对旅游业、民航业产生拉动作用。但2004年中途分程权的授予对海南旅游市场和航空市场的带动作用似乎不及预期，这是因为，中途分程权虽为海南丰富国际航线提供了更多的可能性，但打造枢纽、建设国际旅游消费中心不仅仅是由航班的便利性和通达性决定的，而是与制度环境、资源禀赋、文化输出、旅游产业等多种因素相关。2004年，海南虽为外航提供了中途分程权的便利，但产业、政策等配套因因素并未完全协同跟进，因此在一定程度上限制了航权开放对旅游、航空市场的拉动作用。由于国内及海南发展阶段和开放政策不同，此次中途分程权将对海南经济发展起到更大的作用。此次航权开放，海南省所具备的以下几个发展新特点将有利于中途分程权发挥更大的作用。

 

　　

一是海南省开放政策合力更大，有利于增加海南国际客源。海南建设自由贸易港已上升成为国家战略，海南自由贸易港将对标全球最高开放标准，探索开放型经济新体制。两年来，海南已相继发布6批次71项制度创新案例，涉及行政管理体制改革、知识产权保护、金融、产品交易、人才、机构改革创新、医疗等诸多领域，并大力优化入境旅游免签政策，给予59国符合免签条件的外国人自行申报或通过单位邀请接待免签入境的政策，进一步扩大了外国人免签入境事由，允许外国人以商贸、访问、探亲、医疗、会展、体育竞技等事由免签入境海南，逐步实现给予免签入境人员30日以上的停留期限。此外，还积极推进离岛免税购物政策，优化旅游消费环境。这些综合的政策红利将有利于海南省加强国际、国内的各项要素流动，增加商务和旅游客源，提高中途分程权的使用率。

 

　　

二是海南省产业结构更优，航空内生发展动力更强。海南省虽然从2001年开始对21国团队游客实行免签证入境，对160多个国家的游客实行落地签证，但由于旅游产业开发力度不够、投资吸引力不足、航班便利程度不高等原因，这些便捷的入境签证政策并未给海南带来更多的旅游客源。据统计，2002年海南接待游客1256万人次，其中外国游客不到40万人次。近年来，旅游业、现代服务业和高新技术产业成为海南重点发展的三大产业，海南省积极培育旅游消费新业态，着力推动旅游与会展、文化、体育、医疗、酒店、餐饮等产业深度融合发展，不断丰富旅游产品供给，拓展产业深度和广度，产业结构不断优化。2019年，海南省三大产业结构调整为20.1：20.6：59.3，第三产业对海南省国民经济发展的带动作用更明显。旅游等第三产业的发展为海南省民航发展提供了强劲的内生动力，为航空公司使用中途分程权提供了更多的客源需求。

 

　　

三是区域发展活力更强，为中途分程权的行使提供更多可能性。近年来，国家实施了京津冀、长三角一体化、粤港澳等多个区域发展战略，推动区域经济协调发展，区域间经济联系更强，不论是商务出行还是旅游出行的需求都比2004年更大，中途分程权行使更具备市场条件。此外，地方政府对发展国际航线的重要性认识更深，开发国际航线的积极性更高，因此，各个城市间对于国际航线的合作动力也比2004年更强。在此背景下，海南省可以利用中途分程权与更多省份进行合作，鼓励国内外航空公司执飞海南延伸或经停至国内其他目的地的航线，将海南中途分程权的政策优惠与其他目的地的市场资源有机组合，提供更好的更成熟的旅游产品组合，共同开发国际航空客源和旅游客源市场，实现双赢。

 

　　

四是民航行业快速发展，为中途分程权的执行提供有利条件。相比2004年，中国民航市场发展更加成熟，民航业规模已经连续15年稳居世界第二，任何一个国家都无法忽视中国庞大的国内市场，中国成为大部分外国航司在亚太甚至是全球的重要市场。更多的外国航空参与中国市场运营，这将为中途分程权的行使提供更多可能性。此外，近年来，中国民航服务质量也不断提升，旅客中转、联程等多航段出行的体验感、获得感都大幅提升，这也为中途分程权的执行创造了更好的条件。

 

　　

总体来看，目前，海南建设自由贸易港所推进的各项开放改革政策已形成了合力，民航发展的“软”、“硬”件环境都有大幅改善。在此背景下，中途分程权的便利将与其他改革开放政策形成良性互动关系，必将对海南打造全球开放高地和建设旅游消费中心发挥更大的作用，为海南成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户提供更多助力。

 

 （作者系中国民航科学技术研究院航空运输研究所副研究员 占芬）