摘要：美国联邦航空局颁发适航指令程序方面有着复杂的流程，研究FAA适航指令颁发流程，对于航空公司评估建立适航指令评估程序以及国内颁发适航指令均有着借鉴意义。

　　适航指令(AD)是联邦航空局根据联邦航空规章第39部(14 CFR Part 39)颁发的、 具有实体法性质的规章，当

　　(1)已发现某一特定航空器、 或安装于航空器上的发动机、螺旋桨或者机载设备存在某种不安全状态时，并且，

　　(2)相同型号设计的其它航空器、 发动机、 螺旋桨或机载设备也存在或出现该不安全状态时，

　　需颁发AD, AD一经颁发，在适用的产品满足该AD之前，任何人不得使用该航空产品。

　　AD的制定、颁发、分发以及后续等评估使用均有严格的程序要求，本文简要介绍FAA AD流转中各个环节的要点。

　　1. 立法的一般要求：

　　AD是实体法性质的规章，必须符合 “行政管理程序法案(APA)"、 联邦航空规章第11部以及交通运输部(DOT)规章制定的政策和程序的要求。 在起草规章时，APA中的两项要求（第553(b)和(d)条）是至关重要的：

　　(a)    通告：行政管理程序法案(APA)的第553(b)条通常要求，建议的规章条文或内容应以通告形式在《联邦注册报》上予以公布，该要求的目的是要确保在实施任何规章之前，联邦主管当局需充分考虑公众提交的全部意见，该通告正是为了提高规章的质量及其公众可接受度而制定的。

　　(b)    “不予通告” 的充分理由：APA的第553 (b) (3) (B)条表明，如果联邦主管当局有充分的理由认定采取通告和公众程序（即事先征求公众意见）是不实用的，不必要的或者是违背公众利益的，则通告的规定（如公布立法建议通告(NPRM) ）就是不适用的。不予通告是正常程序的一种例外，此时，在规章的引言里，应包括不予通告的结论以及对其理由的简要陈述，只要安全性的考虑不要求按某一AD立即采取强制措施，均应发布NPRM征求公众意见，FAA没能迅速采取行动本身不能成为上述不予通告的充分理由。 当能够证明下列三个结论中的任何一个成立时，便具备了不予通告的充分理由：

　　(1) 不实用（不切实际）

　　1) 当遵守常规立法程序使得联邦航空当局的职能无法正常行使时，通告是不实用的。

　　2) 在AD引言的 “补充信息”一节中，对不安全状态的说明应论述该 “不实用“ 结论所依据的紧急情况。 AD中规定的符合时间必须与该结论相协调，例如NPRM发布后，通常至少需要60天才能发布最终法规（指AD)，规定符合时间等于或者少于60天将与不实用的结论相一致，对符合时间大于60天的情况，这个结论可能仍是合理的－如果在 “补充信息”一节中说明了不要求更早符合的原因（如零部件的短期缺货，或时间安排问题）。再者，当不违背法规要求时，FAA处理该问题的内部办法应与不实用的结论相一致，即，如果FAA还不迅速行动处理该不安全状态，要证明不实用的结论是合理的就会更加困难。

　　(2) 当某一法规没有特别影响公众利益时，通告是不必要的。 当对出版物比较小的更正、解释说明以及编辑性的修改时均可以此作为理由。对在美国境外生产的，具有美国型号合格证的、 非注册千美国的航空器／产品，虽受AD的影响，但也可以此作为理由。 此时，该AD不会影响任何美国的营运人，因为只要在美国注册的航空器运营人才需要符合AD要求，因此通告是不必要的，但是，对于实质上正要予以免除的、或提供某种替代符合方法的、 或正要从14 CFR Part 39中删除的那些AD，则不符合该条件，除非有其它不予通告的理由，否则应首先发布NPRM。

　　(3) 例外于通告规则的另一个理由是公众利益，它可以看作是对前两类例外的补充，它通常要求是立法程序不应该妨碍联邦当局的运作，并且对不大涉及公众利益的立法活动允许联邦当局省略该公众程序。这个标准要满足除不实用或者不必要判定之外的条件，是不易掌握的。不得为了免除完整的立法过程而滥用该标准。

　　(c)    公众意见

　　(1) APA的第553(c) 条要求，一旦发布了通告，就必须给公众留出时间提出对该法规草案的意见，只要APA没有对征求意见的时间周期做出特别规定，DOT和FAA的标准就是60天，尽管要通告到那些不阅读联邦注册报的航空团体，更长的时间会更切实际些，如果法规草案是无争议的或仅包含有消费者不关切的技术性细节时，可采用45天的征求意见周期。 只有在能够证明其合理性的条件下，才可以采用更短的时间周期。

　　(2)如FAA order 8040.lC 所述，尽管在APA中是个例外，但DOT的规章性政策和程序仍旧要求，尽可能扩大征求意见的机会，包括立即执行的以及紧急AD，FAAorder 2100.13同样鼓励公众参与立法过程，这样不仅提高了法规的可接受度，同时刺激了用于改进所有法规质量的输入，至于来自一般公众的意见的价值，该指令做了如下阐述：

　　公众不同于那些受标准和规章直接影响的群体部分，他们通常不会有组织的参与到咨询（非正式的）过程中，但是，他们受制定规章活动结果的重大影响，并与该结果有着高度的厉害关系。

　　(3) 因此，对每一个预先的ANPRM，或者NPRM，或者那些从前没有提供机会征求意见的最终法规，都应例行的请公众参与进来。

　　(d) 发布

　　APA第553（d)条要求，最终法规必须在其生效前至少30天公布在《联邦注册报》上，而大于30天也是可以接受的，设定这样一个周期是为了给受其影响的人一个合理的时间，以便在可能被发现违法和可能被处罚之前符合该法规，这个周期对那些没有先走NPRM的法规来说，显得尤为重要，此时，这个30 日的周期就成为了公众知晓法规存在，并使FAA在该法规具有强制性之前了解其可能影响的唯一机会。 同时APA规定了可以不必满足30天规则的条件。

　　(e) 适用范围

　　(1) APA通告要求的目的在于确保向公众提供一个合理的机会来对法规草案的内容提出意见，各法院通常都已经认可联邦主管当局遵守该要求的重要性，如果最终法规中包含了其草案中没有的某一规定，而且这个规定增加了公众的负担，那么该法规就违背了这个通告的要求，此时，这个经更改的材料会被视为是 “超出了原通告的适用范围”，这些更改包括但不限千增加或者显著更改所要求的活动，扩大适用性、以及缩短符合时间等。

　　(2) 有时，超出通告适用范围的意见会提出本应在法规草案中已经涉及的问题，如果有必要进行这类的更改，无论它是基于公众意见还是其它的新信息，有三种选择可用：

　　(a) FAA发布一份补充的NPRM(SNPRM) ，以便在正式通过最终法规之前征求公众对这些更改的意见，或者：

　　(b) FAA可以先采纳处于原适用范围内的最终法规，并立即发布一个新的通告，以便包含必要的更改内容的新法规取代或者修正该最终法规，或者：

　　(c) 如果更改本身涉及一个紧急安全问题，而该问题足以支持 “不实用” 的结论，则可将这些更改直接纳入最终法规中，并且该最终法规按一个立即贯彻的法规予以发布，此时，AD的 “补充信息” 一节中既应包括对提交意见（关千法规草案）的讨论还应包括因这些更改所需的不实用的结论。（作者：郭文明）

　　参考文献

　　1．FAA Airworthiness Directives Manual FAA–AIR–M–8040.1.