摘要：“十三五”期间，通用航空业实现快速发展，为我国经济高质量发展提供动力。民航局也在积极推进通用航空法规体系重构工作，推出“通航业务框架和通航法规框架”，能够很好地适应通用航空发展迅速、灵活多变的特性。但仍未针对通用航空特点制定相关收费政策。建议按照“分类管理”的理念，全流程梳理、规范通用航空收费政策，推行通用航空收费统一清算，加速形成业内良性资金循环，助力通用航空发展。

　　一、通用航空服务经济高质量发展

　　通用航空是指除公共航空运输及军、警、海关缉私飞行以外的航空活动，主要包括工、农、林、渔等作业飞行以及航空培训、医疗救护、文化体育等方面的飞行。近年来发展迅猛的无人机物流、短途运输等新业态，也属于通用航空的范畴。

　　相较于运输航空，通用航空具有一定的替代性、便利性和多样性，因此通用航空可以更好地发挥其小规模出行、抢险救灾、农林作业等特异化功用。整体来看，通用航空作为航空运输体系中的重要组成部分，可促进我国制造业升级发展，提升航空业基建水平，更好满足人民生活水平提高后的消费业态，对服务我国经济高质量发展具有重要意义。

　　2016年国务院办公厅发布了《关于促进通用航空发展的指导意见》，对通用航空业与经济融合发展做出的总体谋划和系统部署，推动我国通用航空发展进入快车道。同时，中国民航“十三五”规划中提出“实现运输航空与通用航空'两翼齐飞'”的发展思路，明确了“分类管理、放管结合、以放为主”的通用航空监管理念，将通用航空发展提高到重要地位，促进通用航空实现高质量发展。2016年成为中国通用航空业快速发展的元年。

　　根据民航局发布的《2020年民航行业发展统计公报》，截至2020年底我国获得通用航空经营许可证的通用航空企业达到523家，在册通用航空器2892架，相比2015年分别增长了86%和52%；全国在册通用机场数量达到339个，已经超越运输机场数量；全行业无人机注册用户为55.8万个、注册无人机共51.7万架、参与民航局无人机云交换飞行小时达到183万小时，分别比2018年增长了106%、80%和395%。

　　在疫情防控工作中，通用航空也利用其航空器类型多、起降灵活、方便快捷的特点，积极参与医疗人员、药品物资等运送活动，及航空喷洒消杀等作业活动，成为打赢疫情防控阻击战的重要支撑。在国家综合立体交通网中，短途运输作为重要补充，成为改善偏远地区居民出行条件的首选方式。无人机物流也成为了物流行业发展的新方向，在降低运输成本、提高物流效率上潜力巨大。作为我们民航业发展两翼之一，通用航空发展已初具规模，且前景广阔。

　　二、符合通航发展特点的法规体系已初步建立

　　随着通用航空的快速发展，民航局也在积极推进通用航空法规体系重构工作，以更好地为通用航空健康发展保驾护航。2019年民航局推出“通航业务框架和通航法规框架”，从经营能力与运行能力两个维度对通用航空业进行重新分类管理，使得框架具有较好的稳定性和适应性，能够很好地适应通用航空发展迅速、灵活多变的特性，现已形成涵盖通用航空航空器、航空人员、航空企业、一般运行、通用机场等各方面的法规体系。

　　其中，2020年8月交通运输部公布了最新的《通用航空经营许可管理规定》，对我国境内从事经营性通用航空活动企业重新进行了划分，取消之前按注册资金规模划分的甲乙丙丁四类，改为按飞行活动性质划分的载客类、载人类和其他类，能够很好地促进通用航空安全、有序、健康发展。

　　通用机场管理方面，交通运输部也于2021年4月发布了《通用机场管理规定（征求意见稿）》，进一步调整优化通用机场分类方式，明确各类通用机场在建设、使用许可或备案、运营等各个阶段的管理要求，有利于提高通用机场管理规范性，破除通用机场建设发展阻力，切实降低通用机场领域制度性交易成本。现征求意见已结束，相关部门正在进行深入研究。

　　通用航空运行管理方面，民航局于2020年相继发布了《通用航空短途运输管理暂行办法》、《通用航空包机飞行管理暂行办法》、《通用航空预先飞行计划管理规定（征求意见稿）》等法规和政策文件，建立起适应通用航空发展的运行管理体系。

　　按照“分类管理、放管结合、以放为主”的通用航空监管理念，我国通用航空不再套用运输航空的管理规定，已初步建立起独立的法规体系，为通用航空的进一步快速发展做好政策准备。

　　三、通用航空收费政策落后行业发展

　　目前涉及通用航空收费的相关政策主要有民航局、国家发改委于2010年发布的《通用航空民用机场收费标准》，规定了通用航空在民用机场进行活动的起降费、停场费、其他收费项目和减免条件；于2012年发布的《关于调整民航进近指挥费和航路费有关问题的通知》（民航发〔2012〕59号），其规定“通用航空飞行（公务飞行除外）免收航路费，在固定机场飞行当日每起降5架次（含不足5架次）按1架次计收进近指挥费，在临时机场飞行免收进近指挥费”。

　　同通用航空其他法规和政策相比，通用航空现行收费政策存在以下问题：

　　第一，受收费政策制定时通用航空发展状况限制，收费政策主要为简单套用运输航空收费模式，未能针对通用航空发展特点，未按照“分类管理”的理念对通用航空收费项目进行规范。如进近指挥收费政策按固定机场、临时机场来进行分类收费，与现行通用机场分类不符。

　　第二，由于收费政策发布较早，且较长时间未进行更新，随着通用航空的快速发展，部分通用航空新活动场景未能实现全部覆盖。如无人机物流、短途运输等新业态，无法按照老的收费政策去精准执行。

　　第三，目前通用航空收费政策仅涉及进近指挥费和机场服务费等，未能涵盖通用航空运营全流程。如目前没有相关政策文件对FBO等收费项目和收费标准做出明确规定，容易造成部分FBO服务商利用自身在当地的垄断地位，向通用航空企业收取高额费用，不利于畅通通用航空业内资金循环。

　　第四，通用航空业未建立起科学收费政策，使通航企业、通航机场在建设运营等环节仍然依靠政府补贴，通用航空业内资金仍未形成良性循环，不利于吸引社会资本积极投资通航产业。

　　四、建立科学收费政策，畅通通航业内资金循环

　　通用航空业有一定的公共服务属性，科学的收费政策在行业发展中发挥着重要作用，它可以引导资金在行业内形成良性循环，避免出现乱收费等不利行业发展的现象，也可以让政府通过制定“减税降费”等政策更灵活、更有力地发挥出对通用航空业宏观调控的职能。建立科学的通用航空收费政策，对通用航空业持续、健康发展具有重大意义。

　　针对目前通用航空收费政策存在的问题，提出以下建议：

　　第一，按照“分类管理、放管结合、以放为主”的通用航空监管理念，全面梳理通用航空收费政策，结合《通用航空经营许可管理规定》、《通用机场管理规定》等政策文件，建立起符合“通航业务框架和通航法规框架”的收费政策体系，能够更好地适应通用航空快速、灵活的发展特点。

　　第二，合理规范通用航空在建设、运营各环节收费政策和收费标准，打通断点，畅通通用航空业内资金循环。提高资金利用效率，才能更好地吸引社会资本投资通航产业，进一步做大做强通用航空业。同时，可以降低通用航空对补贴的依赖，减缓补贴政策退出对产业发展的影响。

　　第三，推行通用航空费用统一清算。通用航空业产业链条长、服务领域广，如果每个服务环节进行单独收费，会形成非常高的清算成本，不利用通用航空发挥出其灵活、快速的特点。推行统一清算，建设通用航空“一卡通”结算模式，一站式清算所有环节费用，可以有效降低交易成本，推动通用航空更快地飞起来。同时，有利于行业主管部门加强通用航空业全流程资金监管，能够提高补贴资金利用效率，更好、更精准的发挥政策效力。（作者：郑磊）