摘要：近年来，我国通航短途运输业务发展速度较快，成为国家综合交通网络的有效补充，也是通用航空新的增长点。按照我国通用航空分类管理思路，作业类、载人类通用航空业务将逐步放松管制，载客类的短途运输将是管理的重点和难点。然而， 短途运输在我国发展仍存在定位不清、管理制度建设落后，企业亏损严重等众多问题，严重制约了短途运输的发展。在当前构建国内大循环发展新格局的重要机遇期，应当明确定位，厘清管理思路，完善管理制度，为短途运输发展创造良好环境，以激活我国通航短途运输市场。 

引言

　　2016 年 5 月国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》明确提出强化通用航空交通功能，积极发展短途运输，提供多样化的机型服务，实现常态化运输。意见的发布引致社会资本以更高热情投入短途运输，短途运输已在新疆、西北、西南、华东等地区推广。截止 2019 年底，我国相继开通了 47 条短途运输航线，覆盖全国 17 个省区市，其中保持常态化经营的37 条；年飞行时间 1.3 万小时；全年旅客运输量超过 6.3 万人次。航线数量、飞行时间、运送旅客人数同比分别增长 95.83%、119.56%、145.41%。2020 年在新冠疫情形势严峻的情况下，我国通航短途运输仍出现快速增长的势头，航线数量增至 75 条，覆盖全国二十多个省区市，年旅客运输量与 2019 年持平。 

　　通用航空短途运输极大的便捷了我国中小城市、偏远地区民众的出行，增强了我国民用航空网络的通达性。目前，按照通用航空分类管理思路，载客类的短途运输亦将是政府管理的重点和难点。然而，由于短途运输在我国尚属新鲜业态，发展中仍旧存在众多困扰和问题。基于此，本文在全面分析我国短途运输发展困境与问题的基础上，提出破解难题的思路与建议，以供参考。

一、我国通航短途运输基础问题研究相对不足

　　通用航空企业从事定期短途客货运输在我国尚属一个新业态，业界对于该业态的活动属性或行为性质（即是属于通航类还是属于公共运输类）、法律地位（短途运输企业是承运人还是运营人）等基础问题研究尚不充分，法规层面也未予以明确界定， 从而成为我国短途运输运营企业经营、管理和法律等系统性风险的根源，使得短途运输业态发展存在较多不确定性。 

（一）短途运输业务的属性界定不明确

　　目前，国际上对于通用航空的定义，以及短途运输是否属于通用航空范畴、短途运输的业务属性等问题，存在着不同看法。 

　　1、国际民航组织（ICAO）：在国际民航组织文件的附件 6— 

　　—《航空器的运行》中指出，通用航空活动是除商业航空运输活动或航空作业活动以外的航空器运行活动。将短途运输作为面向公众的“取酬”的商业航空活动，被排除在通用航空领域之外。 

　　2、美国：从美国官方的法规及政策文件中，没有对通用航空进行定义，而在实践中关于通用航空范围相当广泛，空中出租车作为短途运输，既属于通用航空活动，又是商业航空活动的一部分。在美国的大部分短途运输属于基本航空服务（EAS）项目和小社区航空服务计划（ACPSDP）支持范畴。 

　　3、欧盟：欧盟认为通用航空的范围是除了商业航空运输以外的所有民用航空活动，包括但不限于按需而付费、取酬的民用航空业务，如空中出租车等。英国民航局明确指出，有必要援引来自国际民航组织的定义，但须将航空作业和小型商业运输等飞行活动纳入通用航空的范畴。 

　　4、中国：普遍认可短途运输属于通用航空业务，但是我国民航法律中确未予以明确。2016 年 5 月国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》明确将短途运输纳入通用航空范畴。民航局关于通航法规体系重构的 2019 年第 5 号文以及 

　　2020 年发布的《通用航空短途运输管理暂行办法》也把 30 座以下的短途运输列为通用航空领域。但是在我国《中华人民共和国民用航空法》（修改稿）第 147 条仅规定“通用航空是使用民用航空器从事除公共航空运输以外的民用航空活动”，并未明确短途运输的活动属性。 

　　在短途运输是否属于通用航空范畴问题上，尽管各国说法不一，但基本都认为属于商业航空运输。我国在实践中尽管认为短途运输属于通用航空业务，但是在实践运营过程中的相关事务处理确依据公共航空运输的规则处理，其活动属性、行为性质，以及与通勤航空、空中出租车的关系等问题，在理论研究方面亦没有说透，在法规层面没有明确依据，直接导致在行业管理和企业运营中出现不少空白和难点。如什么是对短途运输合适的适航审定标准、恰当的运行管理标准、可接受的安检和安全水平，以及机票销售能否未接入中航信计算机订座系统和结算系统等问题。 

（二）短途运输企业的法律地位界定不明确

　　目前，在我国民航法规中并未明确短途运输企业是“承运人” 还是“运营人”，这蕴含着一定的法律风险。 

　　1、法律责任风险。如果把短途运输运营人认定为航空承运人，则在事故中可以直接适用《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，实行限额赔偿责任。如果认定为一般民事主体，则适用《侵权责任法》和《最高院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中相关条款，法律责任较重，法律风险较高。 

　　2、保险责任风险。短途运输属于高风险产业，能否开发特 

　　定责任保险品种，减低运营风险，是短途运输可持续发展的重要条件。而原通航保险条款仅能保障飞机、机上乘客及地面三者， 无法满足货物损害风险、人身损害风险（此处指原要求数额不足以支付人身损害）、产品责任风险及乘客摆渡期风险。同时，第三者责任赔偿按侵权法处理使短途运输企业面临很高的偿付风险。 

　　3、短途运输乘客权益保护问题。按照航空“承运人”要求， 服务标准和权益保护标准则可以直接适用公共航空运输规定。否则，需要另行制定相关标准。目前从 2020 年发布的《通用航空短途运输管理暂行办法》来看，要求短途运输企业自行制定服务标准和消费者权益保护规则，但是实践中目前从事短途运输业务的企业基本未能制定这些标准和规则，仅华夏航空制定了一项团体标准，但是各企业并未采纳该团标。 

二、短途运输业务的管理空白和主要运营困难

　　（一）短途运输相关管理制度未及时跟进 

　　2018 年民航局厉行通用航空“放管服”改革，“一揽子”删去了运输航空法规、规章中“通用航空参照执行”等表述，体现了放松管制精神。但与短途运输相关的航权、时刻、安保、安检、航油、危险品、消费者权益保护、机场服务等领域的管理制度未能及时跟进，在规章、标准层面出现了制度空白。 

　　目前，在短途运输市场监管领域仅有两部规范性文件《通用航空短途运输管理暂行办法》以及《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》。导致短途运输行业监管无法可依，增大了短途运输运营系统性风险，以及安全事故后责任认定、监察员和消费者合法权益的保护等巨大法律风险。 

（二）短途运输企业运营面临的主要困难

　　短途运输企业在实际运营活动中一直存在着诸多困境。目前， 制约较大、亟待解决的主要问题有： 

　　1、短途运输旅客责任赔偿制度和责任保险制度缺失面临的法律风险问题。从短途运输业务的本质上看，其应属于经营性定期载客运输，具有商业航空运输属性，运输企业与消费者之间建立了运输合同关系。短途运输旅客损害赔偿责任应该属于违约性质，短途运输企业具有赔偿责任，但是由于责任赔偿和责任保险制度的缺失，极易导致损害事故发生后出现各种纠纷和争议。 

　　2、短途运输领域严峻的安全风险。一方面原有参照公共航空运输制定的安全管理、运行管理制度不适用短途运输，新的制度在建设中，过渡期间的安全风险管控存在困境。另一方面，短途运输中危险物品管理无法可依，安全问题和纠纷突出。 

　　3、短途运输旅客权益保护制度缺失，投诉多，体验差。由于目前国内的短途运输机型均为十几座的小机型，其舒适度、机上服务等相较与公共航空运输要低，导致消费者体验差，投诉增多。 

　　4、缺乏短途运输统一地面服务标准问题，机场保障意愿低。目前，国内部分短途运输航线连接支线机场，其安检、运行安全等要求较高，以致出现短途运输企业要求简化手续、降低标准等， 机场则出现保障意愿低等问题。 

　　5、短途运输中转/联程航班问题。一方面是安检标准问题， 以及短途运输航班的中转/联程旅客的二次安检问题；另一方面是跨航司中转/联程旅客客票销售、票款结算不便等问题。这些问题均影响了我国短途运输业务的发展和运营。 

三、我国短途运输缺乏成熟的商业模式和盈利能力

　　目前，国内大部分短途运输业务依靠各地政府的补贴生存，能够实现自身盈利的较少，导致一旦失去政府补贴，则陷入严重亏损的局面。究其原因，主要是由于我国通航短途运输缺乏成熟的商业模式，市场需求、规模有限，难以实现自我造血。 

　　具体而言，以中南地区为例，根据调研目前中南地区大部分短途运输航线航班都是地方政府需要，而不是市场需要而运营， 现有的模式都得依托地方政府不断地“供血”。如 “武汉-荆门” 短途航线，典型的干线机场和通航机场的联运航线，由于荆门当地没有便捷的出行选择（没有高铁，走高速和火车都需要近四个小时），而用塞斯纳 208 机型执飞的短途运输航班，航程仅需 40 多分钟，也即该航线本身具有较好的市场优势，理应具有较好的发展前景。但是，由于运营企业的经营能力等问题，导致该航线在政府补贴暂停之后确仍旧由于亏损严重而停航。据统计，当时该条航线有武汉市政府补贴时，票价是 200 多元，每周四班，但是客座率一般只有 50%，也即 4-5 人，每班收入在 1000 左右，武汉天河机场一个起降的地面保障费用（包括候机厅的使用）为1000 元，荆门机场是短途运输企业投资建设免收各项费用。从中即可看出，在没有补贴的情况下，航线运营收入仅能够支付机场保障费用，其它的人员、飞机折旧、航油、航线协调和市场运行维护等成本无法覆盖。 

　　实践中，我国类似上述在政府补贴断供之后而亏损停航的“武汉-荆门”航线不在少数。目前业内部分学者提出适当放宽短途运输业务机型座位数的限制，允许 30 座以上的支线飞机执飞短途运输航线，以降低飞机的单位运行成本。但是，根据当前中国民航法规要求，座级越高机型的运行标准和要求必须参照CCAR-121 部的规定执行，对短途运输运营企业的机构设置、人员配备、培训、服务质量等的要求亦将严格，同时多座位机型意味着更多的旅客，更多的差异化服务要求、更多的投诉、更多的安全隐患、更复杂的公众博弈，上述运营问题必将更为严峻。 

　　因此，单纯的通过调整飞机座位数降低企业运营成本的方案并不理想。当前应该创新我国短途运输业务的商业模式，扩大市场需求和规模，提升营业收入，实现自我造血。 

四、我国发展通航短途运输的对策与建议

　　（一）高度重视，将短途运输作为民航发展新增长点 

　　鉴于短途运输快速增长的现实，以及短途运输对于国家综合交通体系的补充作用，对于连接支线机场，解决偏远地区出行的重要意义，以及促进区域经济结构转型升级的重要功能。建议在民航政府主管部门高度重视，将通用航空短途运输作为十四五期间重点建设任务，围绕短途运输，研究制定专项规划和配套政策， 充分重视，重点推进。 

（二）明确定位，确立短途运输的基本航空服务属性

　　鉴于从事短途运输的通航公司和通用机场经营亏损的现实， 建议借鉴美国基本航空服务（EAS）项目和小社区航空服务计划 

　　（ACPSDP），欧盟公共服务责任航线计划等支持短途运输的做法，尽快明确短途运输作为基本航空服务的定位，研究制定和统筹协调民航主管部门和地方政府对通用航空短途运输补贴政策，完善补贴的监管和考核机制，提升补贴资金的使用绩效。 

　　（三）正负激励，创新补贴发放模式，提升资金使用效率为了提升政府补贴资金的使用效益，建议突破目前按照业务 

　　量（即载客量）作为计算补贴标准的做法，适当借鉴航班正常管理与机场的航班政策正负激励挂钩的机制，将补贴与短途运输企业的经营能力和市场拓展能力等指标相挂钩，激励短途运输企业加快发展创新，提升发展效率。如将短途运输企业的服务水平、营业收入、市场覆盖率、投诉率等指标纳入补贴发放的考评体系中，综合考核短途运输企业的业务水平和能力，从而确定补贴发放额度。 

（四）模式创新，鼓励短途运输创新商业发展模式

　　目前，各地发展通航短途运输普遍采用财政补贴模式。但在贸易战和后疫情大背景下，各级政府都要“过苦日子”，单一的财政补贴模式似乎难以为继。建议支持和鼓励执飞短途运输的通航公司，创新商业模式，走出财政依赖，趟出“以市场求生存” 的新路子。 

　　第一、“独立运行+联盟合作”模式（即短途运输企业与一家或数家公共航空运输企业合作，为其集散乘客。短途运输企业以自己品牌或合作品牌独立运行）。 

　　第二、“专业运营+深度合作” （即短途运输企业与一家公共航空运输企业开展股权合作或成为全资子公司，为其提供专业的集散乘客服务。短途运输企业以控股企业品牌运行）等。 

（五）厘清思路，明确方案，制定相应管理制度

　　短途运输活动属性及法律地位的界定，决定着短途运输管理体制机制设计，关系着该业态的系列问题解决思路和管理思路， 牵一发而动全身，建议尽快予以明确，并根据不同情形制定相应工作计划，以化解短途运输发展和管理中的系统性风险，促进短途运输健康有序发展。为此，本文提出如下方案，供决策部门参考。 

　　1、方案一：短途运输按照公共航空运输活动管理，明确短途运输企业法律地位为航空“承运人”。 

　　该方案能最大限度缩短管理“空窗期”，无需另外设置一整套短途运输管理专门制度。直接适用公共航空运输的赔偿责任制度、责任保险制度，以及运输、地面及不正常航班服务管理规定， 直接接入计算机订座系统和结算系统，直接采用公共航空运输的安检规定和运行管理制度。但是，由于运输标准偏高，管理偏严， 业态发展约束较多，存在新业务“飞不起来”，甚至现有航线 “飞不下去”的风险。 

　　2、方案二：短途运输按照通用航空活动管理，明确短途运输企业比照航空“承运人”法律定位。 

　　该方案的有利之处：（1）按照通用航空活动设计管理体制机制，更有利于解放短途运输发展活力；（2）短途运输企业法律定位为航空“承运人”，能够比照公共航空承运人责任实行限额赔偿，较按照一般民事主体承担侵权责任法律风险低。 

　　该方案的不利之处也存在两个方面：（1）须制定专门适用于短途运输的管理规定，管理“空窗期”较长；（2）作为通用航空企业，采用公共航空运输企业标准赔偿，负担仍然较大。 

　　3、方案三：短途运输按照通用航空活动管理，明确短途运输企业法律地位为航空“运营人”。 

　　与方案二相比，该方案更适合通用航空企业从事短途运输。制定适用于符合通用航空企业规模和风险特点的“运营人”赔偿责任制度，更有利于减低经营风险，促进短途运输发展。 

　　但是，由于需要研究制定一整套适用于通用航空短途运输的专门管理制度，涵盖运营人赔偿责任制度、责任保险制度、旅客服务规范、权益保护制度等市场管理制度，以及适航管理、运行标准、安检规范、安全水平要求等运行管理制度，所需时间周期较长，导致管理“空窗期”更长。（作者：李章萍）

参考文献：

　　[1]   民航局关于印发《通用航空短途运输管理暂行办法》的通知，2020 年 8 月 19 日。 

　　[2]   李章萍、刘光才等，通用航空短途运输业务损害赔偿责任与保险制度建设研究[J]，综合运输，2020 年第 2 期。 

　　[3]   郭发文，区域通用航空短途运输运营的关键影响因素分析——基于短途运输运营实践的总结[J]，空运商务，2020 年第8 期。