摘要：近年来，我国经济飞速发展，产业结构不断优化，中国的抗击疫情成果更吸引了大量的外来资本进驻，各行各业迎来了新的发展机遇。但在这种情况下，通用航空产业并没有真正的崛起。这也显现出政策导向与通用航空发展“不对称”的问题。如何合理运用政策导向，从通用航空政策研究视角出发，最终打开通用航空发展的新领域、新目标、新格局，实现真正的“两翼”齐飞，成为未来通用航空发展的又一重大课题。

　　关键词：通用航空；政策研究；发展

一、研究目的

通过梳理我国通用航空产业发展脉络，从政策研究视角出发，立足于政策研读，针对通航产业发展过程中存在的不足，提出加快我国通用航空产业发展壮大的建议。最终打开通用航空发展的新领域、新目标、新格局，实现我国民航、通航真正的“两翼”齐飞，为民航新时代的高质量发展奠定坚实基础。

二、“十三五”期间通航困局

对比美国、英国、日本等发达国家的通航，我国通用航空的发展无论从背景、环境还是政策，都面临着极为复杂的情况。我国通用航空产业由于受到行业内人才稀缺、民众对通航认识不够、政策对通航孵化度不够等诸多问题的影响，长期滞后于国际通用航空产业发展。 

（一）飞行小时严重失衡                 

　　图2-1：2010-2019年我国通用航空产业作业量及趋势图（单位，千小时）

　　我国通用航空相关政策支撑不足致使通航飞行小时严重失衡，2019年，通用航空完成产作业飞行突破100万小时，达到106.5万小时，比2018年增长13.66%。[1]如图2-1所示，但同时我国的通用航空产业分布极其不均，飞行类型主要集中在培训、工业和农业。此三类飞行约占市场总额的50%。[2]如图2-2所示，该图显示出飞行培训所占比重过高、农业作业服务和工业服务市场单一、私人消费市场未得到有效开发。

　　图2-2：2019年中国通用航空作业时间结构图

（二）通航运营困难重重

　　首先是运营难：我国的通航企业机构复杂，未能真正做到人尽其事，航空器与人员的比例高达1:16，而对比通航发达国家，这一比例为1:2。[3]此外航空器购置价格高，直接增加了运营成本。此外，通用航空作业用途偏多，所使用的机型也过于复杂。而我国通航产业落后，飞机使用量少，难以形成生产规模，致使成本较高。市场主力机型一般依赖进口，而进口税加高达23%之多，远远高于一般支线飞机的7%的进口税。

　　其次是经营难：应急救援、抢险救灾、农业、林业是通航的主要要业务。此类业务投入少，收益大，本可以达到3到5倍的投入产出比，并且社会效益显著，本应不断增长。但农、林业收费价格偏低，抢险救灾在没有平台支撑的情况下，即便国家有补贴，也是收效甚微，甚至亏损。近年来，无人机在农化的广泛应用直接打击了“有人机”农化作业，企业逐渐失去积极性，经营陷入恶性循环。

　　最后是补贴难：随着通航产业的“政策松绑”的同时，通航产业也迎来了“高额补贴的春天”。多年来，通用航空一直是各类资本“追捧”的对象，主要因为国家政策环境的支持。从补贴层面来说，补贴政策逐年调整呈递增趋势，但补贴条件限制较多，要求较高，通用航空产业还处于一个市场认知度较低的阶段，认识不足，投入不够。因此，高额补贴政策一定程度上未能解决通用航空产业的“盈利难”等问题，导致高额补贴政策下的通航产业仍现整体性亏损。

（三）低空飞行难成规模

　　“十三五”以来，我国已经通过试点方式实行了多地的低空管制新思路。包括在9个试验区试行低空空域划分、探索新的低空空域管理机制等。虽然在低空开放推进中，我国已经取得了一部分醒目成就，但低空空域问题依然制约着我国通航事业的发展。具体可以分为两个方面。

　　第一，试点方式的推进进程偏慢并且主要集中在偏远或者通航已经相对成熟的地区，如黑龙江，内蒙古，四川等。此种局势使得更多的通航公司专注于农、林、渔业等传统的通用航空业务。而对业务需求量大，尤其私人飞行需求量巨大的人口稠密地区的通航发展并未起到实质性推进作用。

　　第二，使用同一空域时，对通航企业管制的单位过多，审批流程并未得到实质性简化。在国家政策与指导意见的支持下，空军对低空空域的开放姿态不断向好。在空军管制这个主要矛盾被逐步解决的同时，次要矛盾逐步凸显成了主要矛盾。如，在通航实践中，常因民航机场的管制问题而限制空域的使用，此类问题对于靠近运输机场的通航飞行尤其明显。再如，军方的训练任务较繁重，部分空域使用需与多家进行协调，要在多方均许可情况下使用空域，致使飞行作业量受到一定制约。

（四）配套政策不够完善

　　细分配套政策不够完善和政策落实存在偏差导致在实际发展中，通用航空依然存在政策阻力。

　　第一，细化引领与细分指导不够完善，类似企业筹建指导，安全体系建立，作业运行指南，通航安全读本等建议性文件缺失。我国通用航空起步较晚，大量新兴资本的引入导致了新兴航空公司成为了通航发展的新力量。此类企业无实质的运行经验，多数企业依靠人才引进与企业交流建立自身基本的运行制度，以实现基础运行。但缺少安全管理体系，质量管理体系，作业执行标准等重要体系文件，导致此类企业的抗风险能力较差，运行风险偏高。

　　第二，大量资本借助国家政策红利进入通用航空市场，但其中存在大量以此为契机投机地产，基建等产业的资本。随着低空开放进程，大量资本看好通航市场，通航产业园数量猛增，以此为契机进行圈地投机的资本也开始泛滥。而真正的通用航空市场并未打开，新型市场并未发掘，导致通用航空并未迎来实质性发展。

三、如何以政策引导通航打开新局面

　　国家不断推出对通航利好政策，通航发展的主要矛盾已经由“飞不起来”转变成了“飞不长久”，缺少可持续发展的能动性。大部分的通航企业已经摆脱了飞不起来的困境，而更多需要面对的是利润低，市场规模小，新业务拓展缓慢导致的无法可持续发展的问题。根据经济发展原理，通航在初期以国家机关为主要服务对象，大型通航企业都离不开国家业务的支撑。即通航是国家公益的组成部分是产业。而可持续发展需要将产业化升级到商业化，即打开民用受众市场。结合当前经济形势可以从两方面促进通航市场化。

（一）加强政策鼓励，促进消费市场

　　在经济、社会“双循环”发展格局之下，国家出台的一系列拉动国内消费升级的文件中，把私照培训、空中游览、娱乐飞行等作为重要的新型大众消费样式，大大拓宽了这些细分专业的发展空间。为加大私用市场开发，需要国家政策更多的侧重于开发经济发展地区、消费能力高、人员聚集的地区。增加大中型城市通航产业政策宽容度，尤其着重简化空域审批流程，结合当前试点经验积极在人口稠密地区推广，引导优质通航企业进驻。政策鼓励企业倾向私用市场发展，增加通航消费市场开发补贴比例。

（二）加大政策扶植，培育短途支线运输

　　通过通航法规体系重构，做实“分类管理”降低通航企业运营的制度性成本。通过在粤港澳大湾区建设具备常设口岸功能的通用机场试点。鼓励政府建设支线机场，完善低空飞行服务保障体系，并扶持和培育“通勤类”短途支线运输的发展。这将给国内经济发展较好的县级市、旅游城市及交通不便利的地区带去发展机遇，这也是通航在民众间信息普及的一个重要举措。

四、通用航空破局关键

　　综合分析当前通用航空局势，结合整体经济与科技发展的大形势，认为当前通用航空应从以下几个方向走出新的破局之路。

（一）服务国家公益，发力应急市场

　　通航产业当前依然是国家应用为主体。尤其中大型国有企业在开发新局面的同时应继续发力国家公益事业。当前国家应急救援市场蓬勃发展，需求量不断增加，应急救援体系不断完善。应急救援是当前通航最有活力的市场，但中小型通航企业发力应急救援市场依然存在两大阻力。一是国家应急救援体系开放性一般，企业加入体系入门难。当前应急救援体系初立，机构协调沟通并不十分流畅，通航企业常常面临加入无门的问题；二是应急救援体系门槛较高。国家应急救援体系的主力机型以中大型航空器为主，航空器性能、价格要求高，这直接导致中小型企业难于加入应急市场，也制约了部分通航企业的持续发展。

（二）通航产业发展与政策导向发展相适应

　　政策赋能通航产业发展，国家、地方及各管理局等的政策导向对通航产业的发展至关重要，政策与需求双推动，才能够解决通航产业发展实际问题，切实与通航产业发展相适应。而未来政策应主要针对以下几个方面：

　　一是继续强化通航基础建设、降低通航进入门槛、有效促进和拉动市场对通用航空的消费升级。

　　二是通过政策赋能资本，让资本的进驻真正实现推动通用航空运营的目标。

（三）加强政府引导，构建“智慧通航”

　　随着数字技术的发展，通过信息技术与通用航空相结合，构建由通航+数字组合的“智慧通航”，配合低空空域开放的政策，完善智慧通航衍生产业的生态体系，使传统通航产业与新兴通航产业相互融合，实现最终“飞长久”的目标。通用航空企业应做好自身发展定位、积极开展跨领域合作。[4]智慧通航将通过沟通、互联、思考这三个步骤，逐步解决通航内资源整合、数据共享和知识普及，首先让空域内的一切物体能“说话”能“交流”，再让物与人之间实现“互联”并最终使之形成“思考”，最终在政府的引导下实现通航共享平台的建立，促进智慧通航健康发展并保持智慧通航的创新、产值和市场。

（四）鼓励多元化经营，设立通用航空发展示范区

　　通用航空发展的目的是为民众提供更加美好的生活服务，同时，通航的发展也必须以市场作为导向，因此政府和国家应该鼓励多元化经营，首要任务是尽快形成产业发展形态与产业规模，设立通用航空发展示范区，先试先行，通过通航发展示范区为通航产业大发展奠定基础。我国每年实现的通用航空飞行量用于消费类用途（公务飞行、私人飞行、个人娱乐飞行、航空运动、应急救援）的飞行小时不到5%，而通用航空消费才是通用航空最为精彩的产业领域。根据中国民航网2018年发布的《2017年中国通用航空发展综述》中对中美通航数据进行了概括：美国每年实现的约2500万通用航空飞行小时中消费类通用航空飞行小时占了75%。[5]所以，未来我国通用航空的发展逻辑应该是：尽快启动通用航空消费市场，加快与各行业、各地区的联动性，进而带动通用飞机制造、销售、培训、维修等市场的进一步增长，促进内循环，带来通用航空服务市场的规模化发展。

（五）跨界融合，促进市场活跃性

　　未来，5G时代到来后，市场需求成为通航企业创新和应用发展的核心原动力，进一步促进通用航空市场活跃性和增值服务的应用普及以及多样化跨界发展。通过扩大范围实现“一站式购票”，将通航、民航、与城轨、地铁、高铁、公路等多种交通出行方式进行联运，建立起交通业务网络，加快安检流程优化，提升旅客综合交通换乘体验，实现交通出行领域的跨界融合[6]；同时，创新商业模式为通航造血赋能，利用“通航+旅游”、“通航+能源”、“通航+急救”、“通航+娱乐”、“通航+教育”、“通航+建筑”、“通航+房产”等商业模式，为通航发展创造一片新蓝海。（作者：龚全）

参考文献

　　[1] 引自搜狐网, 2020年中国通用航空行业市场现状及发展前景分析.[Z],https://www.sohu.com/a/415039787_472861,

　　[2] 引自搜狐网, 2020年中国通用航空行业市场现状及发展前景分析 ,[Z],https://www.sohu.com/a/415039787_472861.

　　[3] 罗萍，中国SUV市场分析与SP公司营销策略研究[D],华中科技大学,2008.

　　[4] 王文芳,我国通用航空政策法规发展趋势及对通用航空发展的影响分析[J],中国管理信息化期刊,2018.

　　[5] 黄涛、杨凤田,我国通用航空市场培育瓶颈问题研究［Ｍ］,北京航空航天大学出版社,2018.11:118-120.

　　[6] 引自中国民航报社,[N],京ICP备05024158民航提升服务质量的相关举措.