摘要：通用航空和运输航空两翼齐飞的战略虽然已经提了很多年，但是目前通用航空在行政地位、经济规模、社会影响力等方面都还远不及运输航空。我们研究发现通用航空发展存在国家和地方两头热、部委一定程度上比较冷的问题。当前中国民用航空局的行政机构主要是按照运输航空管理需要进行设置的，通用航空的存在感较低。因此我们建议在民航局机关设置专门负责通用航空业务的司局级单位，首先从行政上提升通用航空的地位，让通用航空先在民航体系内飞一飞。该司局将统筹协调全国通用航空的各项事务，将目前分布在各部门的通航管理职能再聚焦，进一步强化服务职能、一定程度上弱化管理职能，协调部委机关、地方政府、民航科研院所和相关企事业单位共同促进我国通用航空相关产业的快速发展。

一、引言

　　习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]显然，通用航空和运输航空发展正是民航业里的不平衡不充分发展的情况，特别是广大人民群众在新时代物质生活极大丰富的情况下，对驾驶私人航空器飞上蓝天有着极大梦想，正如20年前我们对私家车的渴望一样强烈。

　　我国通用航空产业自2010年低空空域管理改革以来，虽然取得了较大进步，但是无论规模还是产值而言与运输航空的差距依然是极其巨大的，同时与国外通航发达国家相比我国还有广阔的发展前景。通用航空是不同于传统运输航空高大上气质、更贴近老百姓生活的接地气的航空形式，它的发展能够带动航空工业、旅游休闲、航空体育、度假地产、养老产业等行业的快速发展，是国家特别鼓励和地方政府特别关心的战略新兴行业[1]。

　　在当前新冠疫情演化趋势不明朗、国内外形势严峻的情况下，通用航空的发展对新时代经济转型升级、促进经济内循环、寻找新的经济增长点、满足人民日益增长的美好生活需要很有意义。作为新时代民航人，我们要认识到通用航空两翼齐飞战略不仅民航发展的需要，更是国家发展和人民生活的需要，因此研究通用航空发展战略并推动相关产业的快速发展具有极其重要的意义。

二、中国通用航空发展现状

（一）2019年中国通用航空发展数据

　　根据《2019年民航行业发展统计公报》[2]显示，截止2019年底，我国有通用航空企业478家，在册通用航空器2707架，颁证通航机场246座，全行业飞行小时数106.5万。

（二）理想和现实的巨大差距

　　如表1-1所示，对比中国民用航空局发布的《通用航空“十三五”发展规划》[3]中2020的通航发展指标，我们发现现实和理想之间存在巨大的差距，2019年的通航发展实际数据大约只有规划的2020年指标的一半，即使不考虑2020新冠疫情等因素也是完全不可能实现的。同时将2019年和2015年通航发展的实际数据[4]进行对比，我们发现实际上通用航空的发展在一定程度上已经遇到瓶颈，想特别高速的发展面临一定的困难。

　　表1-1 通用航空“十三五”发展规划中2020指标和2019年数据对比

　　但是通用航空仍然是《新时代民航强国建设行动纲要》[5]中的重要内容，也是民航两翼齐飞战略的重要一翼，更是新时代需要缓和的重要社会主要矛盾之一，因此进一步分析通用航空发展瓶颈并采取应对措施十分必要。

三、通用航空两翼齐飞面临的困难

（一）常说的通航发展三大困境

　　对于我国通用航空当前的发展状况，显然相关的各方都是不够满意的，普遍的观点认为通航发展受制于以下三个方面，即三大困境[6]。

　　1. 空域问题，低空空域开放还不够，可飞空域太少，申请太复杂等。

　　2. 机场问题，开放的通航机场太少，缺乏足够的硬件条件支撑等。

　　3. 专业技术人员和服务问题，缺乏通航发展所需的专业技术人员，各种专业的配套服务缺乏等。

　　实际上，通用航空产业经过近10年的发展，我国修建了大量投资巨大、设施完善的通航机场，但是飞行任务却很少；也培养出了大量的通用航空人才、开发了各种配套的软硬件服务；空域开放程度也在不断的加大，飞行报批的流程也大大简化。

　　可以看出通航发展的三大困境，目前其实只有空域问题还稍显突出一些，距离低空空域的全面开放还有距离，但总体而言相对10年前也是大大的进步了。

（二）两头热中间太冷

　　对推动通用航空发展紧迫性的认识而言，我们研究发现存在“两头热中间太冷”的问题。

　　“两头热”体现在国家层面热，国务院《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》[7]将通用航空定位为需要大力扶持的重要国家战略新兴产业，国家空管委也多次下文要求落实低空空域改革和空域进一步开放的问题；地方政府、投资人和人民需求热，地方政府将通用航空视为经济转型的高新技术产业，纷纷出台巨大体量的发展规划，投巨资修建通航机场、通航产业园、通航小镇等，投资人也特别看好该产业的发展前景，人民群众对驾驶航空器飞上蓝天更是体现出极大的热情。

　　“中间太冷”主要体现在中国民用航空局和战区空军对通用航空发展的热情还不是特别高涨，当然这和对相关部门的考核体系有关。以民航局为例，通用航空的主要管理职能设在运输司的通用航空处，其他司局的部门也会兼顾一些通航的管理职能。总体而言通航的管理人员太少，管理职能不集中，可以认为民航局的现有架构是为运输航空而设置的，只是各部门兼顾了一下通航发展的管理需要而已。

四、让通用航空先在民航体系内飞一飞

　　针对通用航空发展“两头热中间太冷”的情况，特别是为实现民航两翼齐飞的战略，我们建议让通用航空这一“翼”先硬起来，先在民航体系内飞一飞。

（一）成立司局级通用航空主管机构

　　民航局当前的组织架构是以运输航空的管理和发展需要设立的，通用航空的管理职能在其中几乎没有存在感。既然要两翼齐飞，那么就先提升通用航空的行政地位，管理主体率先改革，因此建议设立专门的司局级通用航空主管机构，统领全国的通用航空发展管理工作。

（二）管理职能再聚焦

　　新成立的司局级通用航空主管机构应当以推动通用航空发展、服务国家战略需要为已任，整合民航局分散在各部门的通航管理职能，实现通航管理职能的再聚焦。

　　对于通用航空的管理要区别于运输航空，不再以安全第一的思路来发展，安全问题是很重要，但发展才是第一要务，安全指标要求可以向美国、加拿大、巴西等通航大国的实际水平靠近。要特别强调对通航发展的服务职能，支持通航企业、通航机场发展，帮助通航相关产业的推广，一定程度上弱化管理监督职能。

（三）中央联系地方展宏图

　　在通用航空发展方面我们看到地方政府表现出极大的热情，投资人意愿也是非常的强烈，但是他们往往会觉得离主管机关很远，甚至感觉很多时候找不到主管部门。因此新成立的司局级通用航空主管机构应当代表中央部委，与地方加强联系，共同在通用航空领域做热行业、做大产业。

（四）民航院所研究再深入

　　为更好的推动通航产业的发展，民航科研院所应当成立通用航空研究实体机构，给与较强力度的资金支持，支持民航科研单位与地方政府开展关于通用航空相关的研究，支持民航高校开设通用航空管理、无人机管制与运行等专业，并从政策、空域、财政、人才等多方面给与通用航空产业扶持。

五、结束语

　　通用航空是民航两翼齐飞战略中重要的一翼，它的发展对实现国家新兴战略性产业发展规划、满足新时代人民群众日益增长的美好生活需要、最终实现民航强国战略都非常重要。本文通过分析近年来通用航空发展现状，发现通用航空在民航局的管理职能不够集中，通航产业还需要中央部委更大力度的扶持。因此提出在“十四五”期间通航改革从内部行政体制开始，可以成立司局级通用航空主管机构，聚焦通航各方面职能，强化行业服务与推广，并联系地方政府和民航科研院所共展宏图，争取让通用航空先在民航体系内飞起来。（作者：张强）

参考文献

　　［1］李瑞. 我国战略性新兴产业体系的政策文本分析—以通用航空产业为例[J]. 科技管理研究，2020(16).

　　［2］中国民用航空局. 2019年民航行业发展统计公报[R].

　　［3］中国民用航空局. 通用航空“十三五”发展规划[Z]. 2017年2月17日.

　　［4］中国民用航空局. 2015年民航行业发展统计公报[R].

　　［5］中国民用航空局. 新时代民航强国建设行动纲要[Z]. 民航发〔2018〕120号.

　　［6］谭平川. 通用航空面临三个发展难题[N]. 中国经济时报，2018年3月21日.

　　［7］ 国务院. “十三五”国家战略性新兴产业发展规划[Z]. 国发〔2016〕67号.