摘要：本文分析了我国低空空域管理和通用航空发展现状及存在的矛盾与问题，构划了加快推进低空空域管理改革进程总体思路，重点在确保各类飞行安全，完善数据一体化低空空域管理运行体系，加强相关配套建设，提高服务保障能力，建立健全相关法规体系，以及在培养高素质专业人才等方面提出了建设性建议。

　　我国面对通用航空发展，在低空空域管理改革方面进行了一系列探索，低空空域管理政策法规相继出台，运行管理模式不断改进，由部分地区的改革试点到全国范围的大力推进也初见成效，但由于我国在探索低空空域管理改革起步较晚，对相关的研究还不够深入，还没有建立起符合各地区特点的立体的低空空域结构，其低空空域管理改革效果与军民航用户和社会公众期望还有较大差距。当前，低空空域管理改革正处于深化阶段，充分了解我国低空空域管理及通用航空发展现状，认真研究低空空域管理改革方案，制定切实有效的措施,对于深化低空空域管理改革，充分、合理、科学地开发和利用低空空域资源，确保通用航空安全有序快速发展具有十分重要的意义[1]。

　　一、我国低空空域管理及通用航空发展现状

　　（一）通用航空与低空空域管理的关系

　　《中华人民共和国民用航空法》从航空器属性角度定义通用航空，采取枚举法对通用航空活动类型进行了定义,并对通用航空活动类型进行了枚举。从通用航空定义中可以看出，通用航空活动大多要在低空、超低空运行，这也就决定了通用航空发展与低空空域管理的相互依存，彼此促进的关系。

　　（二）我国通用航空的发展现状

　　中国通用航空发展报告显示：截止2019年，全国通用航空完成飞行作业106.5万小时，同比增长13.8%；在册通用航空器3640架，同比增长7.69%，正在运行的通用航空器2368架；行业飞行员总数3599人，同比增长10.7%；2020年上半年，通航企业达487家，在册通用机场296座，在册通用机场数量已超过运输机场，只是受疫情影响，通用航空飞行34.7万小时，同比下降28.7%。[2]但通用航空的发展整体还在呈爆发式增长阶段，其主要表现为：一是通用航空作业飞行的发展空间广阔。在资源勘探、农林作业、应急救援等通航飞行服务领域，国家高度重视并逐渐加大投入力度，发展用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。通用航空发展空间极为广阔。二是私人飞行需求旺盛。通用航空娱乐消费作为一种享受型消费需求日益旺盛；随着私人申请飞行驾照限制的放宽，许多培训私人航空驾照的机构也应运而生。三是通用航空制造业得到空前发展。我国重工业的成长壮大为通用航空制造业、维修业的发展奠定了基础，鉴于大型机市场被少数发达国家垄断，我国航空制造业切入点大多选择通用航空器的制造，所有这些因素促使我国通用航空制造业得到快速发展。

　　（三）我国低空空域管理的现状

　　目前，低空空空域管理改革工作已进入积极全面落实改革意见的阶段。我国在有代表意义的地区先行先试的基础上，在全国范围内，根据各地区特点，按照空域划设原则：即在充分考虑首都空防安全、飞行安全、空域管理、通用航空需要、航管能力和通信、导航、监视等基础设施设备建设及环境保护等因素，在真高1000米（含）以下空域划设低空飞行管制空域、监视空域和报告空域，并明确在管制空域飞行，航空用户需要申请飞行计划，空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥；在监视空域飞行，航空用户需要报备飞行计划，空管部门监视飞行状态，提供飞行情报和告警服务；在报告空域飞行，航空用户报备飞行计划，向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航空情报服务［3］。

　　二、我国低空空域管理存在的主要问题

我国低空空域管理改革工作头绪复杂，涉及面广，目前还有许多矛盾制约着改革工作的顺利推进。 

　　（一）低空安全保障措施不完善，安全压力大

　　加快低空空域管理改革进程，首先要考虑并解决的问题就是涉及低空的各类安全问题，即国家空防安全、飞行安全及公共安全，主要体现为：一是随着低空活动的主体即通用航空飞行量的迅猛增长，空域管理部门及时准确掌握空中动态的难度增大，造成“低慢小目标”不明空情机率大幅度增加，增加了目标识别难度，危及国家空防安全；二是军民航低空用户对低空空域的需求大幅增加，且大多数通用航空器未安装空中防撞系统，容易发生飞行冲突，防相撞飞行安全压力大；三是通用航空飞行区域主要集中在大中城市周边和机场密集地区，一旦发生事故危及国家公共安全的因素明显增多。在安全保障措施方面还不够完善，到目前为止，还没有将ADS-B技术作为低空通用航空的准入标准，以增强对低空空域活动的监视能力；国家空防安全与空管安全作为两个系统，其各自的支撑技术也没有进行战略性的融合；具备安全告警功能的可视化目视航图的开发利用还须进一步推进；也没有建立起能够对全国通用航空器、飞行单位及个人等进行查寻功能的公共服务平台。

　　（二）空域管理体制不够健全，缺少统一规划

　　目前，我国仍然实行的是“统一管制、分别指挥”的四级航空管制体制，肩负着国土防空和为民用航空服务的双重任务，国家空管委领导全国的航空管制工作，由空军统一组织与实施。我国的空域管理存在空域管理体制不健全，缺乏对空域资源进行统一规划；对低空活动的“低慢小”目标，“一管就严，一放就宽”的现象比较普遍，影响了我国低空空域管理改革的深化和通用航空相关产业的发展。

　　（三）低空空域划设不够合理，使用不够灵活

　　我国现行低空空域划设方面存在的问题：一是考虑地域、用户及立体空间因素不够，造成空域用户或管制单位之间协调移交频繁，增加了管制负担和差错率，容易造成低空空域使用不灵活。二是低空空域划设方法不科学，造成管制空域过大，监视、报告空域过少过小，且呈零星、孤立分布，必须划设低空目视航线才能连接三类不同空域，低空飞行极易受到航线流量的瓶颈制约［4］。

　　（四）低空配套建设不完备，难适应改革需求

我国现行对低空空域的管理相对较严，受装备技术条件的限制，“低慢小”目标往往处于现有雷达探测盲区，加之低空空域管理相关配套建设不完备等因素限制，使我国对低空空域的管理，缺乏有效地采集、编辑和进行空域评估功能的数字化信息系统，对空域进行分类、飞行计划处理、气象及航行情报批处理等方面的管理能力不强，难以适应低空空域管理改革的要求。如军民航低空用户所关注的飞行服务站的建设还处于基础实施阶段，还未真正形成综合有效的运行管理和保障服务体系。 

　　（五）制定政策法规缺乏统一规范，军民航法规标准有待融合

　　近年来，有关通用航空发展及低空空域管理改革的各种利好政策相继出台，如2012年国务院《关于促进民航业发展的若干意见》，提出通用航空实现规模化发展，构建通航产业体系的规划方案；2013年，原总参谋部和民航局下发的《通用航空飞行任务审批与管理规定》，重点对通航审批与管理进行了规范；2016年，国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》，为促进通用航空发展提供了政策指引；2019年，只一年时间，为积极推进通用航空“放管服”改革及分类管理，持续服务通航企业，民航局连续出台了19项政策。但具体运行层面的规范性条文，因军民航法规标准没有完全融合，各地掌握标准也不统一，使得各通航企业有时难以遵循，与通航的快速发展不相适应。

　　（六）专业能力素质不强，培养力度有待加强

　　通用航空有关人员，必须经过航空法规和航空专业知识培训，并取得相应资格认证和执照，方可从事通用航空飞行活动。民航局下发的《通用航空飞行人员执照和训练的管理规定》，对通航单位的执照管理和训练管理工作进行了明确和规范。但由于我国通用航空发展起步较晚，全产业链专业培训机构较少，不能满足通用航空从业人员的学习培训要求，专业能力素质普遍不高，难以胜任岗位任职需要，且短时间内很难取得较大进展，严重制约了通用航空的发展。

三、解决我国低空空域管理改革问题的对策

　　通过向国际航空发达国家学习好的管理经验和做法，加之国内军民航管制部门也在多年的通航活动实践中积累了一定的经验，摸索出一套行之有效的管理办法，为通用航空未来发展打下了较好的基础。

　　（一）积极推广试点成果，加快推进空域管理改革步伐

　　做好空域管理顶层设计，制定适合我国低空空域管理改革的中长期战略规划，是促进通用航空的发展的关键，所以，各级空域管理部门和地方政府，应立足现有条件，结合各地区特点，紧扣低空空域资源使用安全与效能的原则，积极推进低空空域管理改革试点工作，并总结好的经验和做法，研究找准存在的问题，尽快实现国家低空空域资源利用最大化、空域分类划设合理化、低空空域使用灵活化、低空空域管理法制化、低空空域使用保障系统化、低空空域建设发展长远化。

　　（二）科学制定保障措施，确保各类飞行安全

　　1.我国基于“防御性国土防空”战略指导思想，使得军航的首要战略任务必然立足于国土防空安全，既想最大化使用低空空域资源又要确保国家空防安全，应主要抓好两个方面：一是发展军民航一体化监视系统。随着通信、导航、监视技术的发展，可以把雷达、ADS—B以及我国的北斗导航定位系统进行信息融合，增强对我国领空内低空活动的实时监视能力。二是建立空防与空管一体化监视识别系统[5]。将空防空管的探测感知系统、信息传输处理系统和空防指挥控制系统、空中交通管制决策指挥系统等有机结合，形成一体化的空防空管体系，为空管系统提供空域动态信息，使之更好地对空中目标进行监视识别，保证国家空防安全。

　　2.低空飞行防相撞安全主要包括防止空中相撞、防止与地面高大障碍物相撞及防止地面对空兵器、装置误射航空器。

　　防止空中相撞措施：由国家空管部门定期公布目视航图，清楚标注低空管制、监视和报告空域，各地区空管部门对区内航空器进行实时监控，及时提供告警服务。对进入该类空域飞行的航空器强制安装近地告警系统，防止与地面高大障碍物相撞。当有对空射击时，相关区域空管部门及时向相关用户通报相关射击要素，防止地面对空兵器误射航空器。

　　3.公共安全主要包括对地面人员、军事要地和其他重要目标等安全，一是防止航空器坠入人口密集区；二是防止不法分子利用航空器窥视、侦察我军事要地和重点目标；三是防止敌对势力利用航空器进行恐怖袭击。应对措施为：一是提高通用航空器行业准入标准并通过立法强制执行，将安全关口前移。第二，将人群密集区域、军事要地、重要目标上空划设为低空管制区域，未经管制部门批准，通用航空飞行禁止飞入该区域。第三，增加地面管控手段，由地方公安部门负责组织做好通用航空地面的防范工作，其他政府职能部门配合并建立巡查、稽查制度，确保从业人员政治可靠，严防恐怖分子利用航空器升空肇事。第四，政府职能部门建立公共服务网站，及时公布从事通用航空活动的单位和个人的从业性质，并建立通用航空器及飞行人员档案，跟踪掌握航空器使用动态，以便国家安全部门进行核查。第五，建立完善的处罚机制，严防违规违法飞行。

　　（三）完善一体化低空空域管理运行体系

　　1．进一步强化空域管理部门职能

　　在现有“四级航空管制”体制下，强化空管部门的空域管理职能。一是空域管理部门应站在国家利益的层面，制定国家低空空域管理政策，加强空域分类研究，对低空空域进行战略性管理。二是空域管理部门应根据空域分配原则和程序对低空空域进行管理，解决低空用户之间、部队和通用航空用户之间的矛盾，提高低空空域的利用率。三是空域管理部门根据各地区具体情况，对空域进行再分配以及特殊情况的处理等。

　　2．有力推进数据信息一体化进程

　　空域管理过程中，收集、分析、处理、共享实时运行数据是科学地分析空域资源并使之得到充分利用的关键。所以，应加强军民航空域管理信息系统的融合，使军民航各自掌握的低空空域数据信息充分共享并提高其兼容性，最大限度的发挥低空空域资源的主权性、安全性、经济性。

　　3．健全低空空域综合评价体系

　　我国低空空域管理水平的评估体系不健全，无法准确评估对低空空域管理效果，造成低空空域资源浪费。空域管理部门应制定低空空域评估标准和程序，并采用科学的方法，定期对低空空域的使用情况进行评估，如安全指标、服务质量、飞行效益、用户满意度等，根据低空空域运行数据对整体运行效果进行综合评估，并根据使用效率及时对立体的空域进行调整和公布。

（四）加强配套设施建设，提高服务保障能力

采取国家、地方和企业用户多元化投资相结合的方式，根据空域类别和保障需求，加强空管配套设施建设，是提高通用航空综合服务保障能力的基础。 

　　1．完善灵活高效的空域管理运行机制

一是在全国范围内划设符合各地区特点的低空空域类型，对已经划设的三类低空空域使用方法予以明确，切实提高空域灵活使用效率。二是简化飞行计划申请及批复程序，提高对不同类型低空空域的运行管理效率。三是制定低空三类空域活动指挥交接与协同规定，并明确相关责任。 

　　2．加强相关技术研究，增加管理手段

　　一是提高空域分类技术，明确人员资质、设备配置和服务等级，为通用航空运行和管理提供了系统性的解决方案。二是建立网络化的飞行计划服务系统，使该系统还可提供同一管制区内所有的飞行计划及动态，且可提供基本的预警功能，从而为飞行中调配提供有效的数据支持。三是建立各气象、情报部门之间的信息共享机制，实现与国家气象局、民航情报等单位的联网和信息获取。四是加快目视航图的内容应包括低空空域的划设结构、无线电助航设施、机场位置、飞行规则、准入条件、通信频率、低空障碍物和背景地形地貌等要素。空域管理部门定期更新并放于飞行服务网站，低空用户可以到就近飞行服务站下载，以便及时了解相关航行情报。

　　3．提高低空空域通信导航、监视能力

　　一是飞行范围大、距离远的低空空域航空器可有选择的使用卫星通信系统，提高对低空空域的通信服务能力。二是使用星基、地基导航技术作为基本导航信息源，提高对低空空域的导航服务能力。三是加大对飞行密集地区、边境地带，以及空中禁区、危险区、限制区和重要目标附近地区的雷达监视设施建设力度和雷达覆盖范围，确保重点区域雷达监视的无缝连接。

　　（五）制定统一规范，增强法律法规体系建设

　　建立健全统一的国家空域管理及相关法规标准。一是根据国家空域分类及低空空域管理改革方案，制定国家层面的航空法及相关空域管理条例，进一步明确空域管理的政策、主体、责任、方式与机制，制定军民航空域管理的统一规范。二是制定完善通用飞行目视飞行规则及目视飞行高度层等规定。三是制定低空运行的机载设备规范，使该规范满足各类低空空域运行对机载设备的一般性需求和特殊需求。

　　(六)加大选拔培训力度，培养高素质人才队伍

　　1．空域管理人才的选拔培养

　　一是加强对各级从事空域管理人才的培养和选拔；二是依靠军民航高校资源联合培养空域管理后备人才；三是各级空域管理部门抽调部分经验丰富的空管人员参加多种形式的学习培训，并积极参与空域管理和结构优化的研究工作。

　　2．通航从业人员培养

　　针对目前通航从业人员安全意识不强，专业能力不足，培训体制不健全等问题，一是制定适应民航发展趋势和与通航从业人员相适应的制度体系，严格从业者条件，如把经过航空法规和航空专业知识培训并取得相应资格认证和执照，方可从事通用航空飞行活动做为必要条件。二是对通航单位的执照管理和训练管理工作进行明确和规范；加强专业培训机构建设和加大培训市场正规化管理水平，满足通用航空从业人员学习培训要求。三是实施军民航统一资格认证和执照考核，缩小军民航从业人员差距。（作者：刘建涛）

　　参考文献

　　[1] 杨勇，隋东.我国低空空域改革和通用航空事业发展有关问题的思考[J].《南京航空航天大学学报（社会科学版）》；2010,12（2）

　　[2]中国航空运输协会通用航空分会编辑部.2019-2020中国通用航空发展报告［R］.北京：潘亿新，2020.P1

　　[3]国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见 [N]；百度百科. http://baike.baidu.com/view/21107821.html）；2019.08.15

　　[4]宗苏宁.中国通用航空产业发展现实与思考［M］.北京：航空工业出版社，2020.P12

　　[5]于敬磊. 我国低空空域管理体制改革的问题和对策研究[J]. 中国工程咨询,2014,(12)