为进一步优化我国地面服务市场管理，笔者建议：航空公司、机场、独立第三方地面服务企业均要转变观念，开放思想，大胆改革，建立起共生、共赢的合作默契；推动行业立法，打造成熟、完善、透明、统一的地面服务市场；行业政府、地方政府、机场管理机构和航空公司要主动培育优质第三方地面服务企业。

　　机场航空地面服务业务是民用航空运输机场的主营业务之一，直接影响机场运行安全、运营效率和服务质量。我国目前作为全球第二大航空运输市场，机场航空地面服务市场发展依然存在风险高、成本高、竞争弱、立法滞后等诸多问题。为跻身世界一流航空地面服务提供商行列，笔者对我国航空地面服务市场在发展中存在的争议和难题逐一进行分析并提出建议。

　　业界对航空地面服务

　　尚无统一定义

　　目前，全球民航尚未对航空地面服务作出统一的定义，各个国家或地区对其内涵、外延和项目类别的界定有所不同。根据国际民航组织（ICAO）的说法，地面服务是指飞机抵达和随后离开所必需的服务。欧盟1996/67号指令在附件中列出了11类地面服务项目，即地面管理和监管、旅客作业、行李作业、货运和邮件作业、机坪作业、航空器服务、燃料和油料作业、飞机维修、飞行和机组管理、地面运输和配餐服务。较多国家和地区采纳欧盟1996/67号指令的界定方式，并将其条款转化为本国相关的法律法规。截至目前，我国尚未专门制定标准地面服务协议及地面服务相关制度以明确地面服务协议内容、项目类型，在实际工作中的普遍做法是参照国际航协《标准地面操作协议》和我国民航《关于调整国内机场收费标准的通知》（民航财发[2017]18号）签订地面服务协议，协议双方对合作项目进行选择后签订具体协议。

　　目前，不同国家由于行业发展程度、政策法规环境、认知程度不同，对航空地面服务市场实行不同的管理模式，主要分为集中式、自助式和外包式。集中式的主要特点是垄断，即由一家地面服务提供商提供服务；自助式由特定航空公司为自身提供地面服务，执行自家航班的地勤流程；外包式则是将地面服务外包给机场、其他航空公司或独立第三方地面服务提供商。相对应的，地面服务提供商主要有四类：机场运营方，航空公司自营，其他航空公司提供商，独立第三方提供商。

　　在不同国家或地区，四类地面服务提供商占据的市场份额差距很大。美国基于反垄断和信用体系保护，地面服务市场开放，机场运营方不提供地面服务；奥地利、德国和意大利主要机场的机场运营方不仅提供全部的地面服务，直到20世纪90年代末还拥有政府批准的全部或部分相关服务的垄断地位。在欧盟国家，大部分机场不直接参与地面服务，航空公司在满足限制性条件的前提下自营地面服务。

　　我国地面服务市场发展

　　面临的难题及建议

　　我国航空地面服务市场规模庞大，不少机场主动谋求从自主经营型向管理型转变，民航业市场化发展取得了一定的进步。但由于历史发展、行业发展和盈利模式等原因，航空地面服务市场主要由机场管理机构和主基地航空公司的地服部经营。近年来，《民用机场管理条例》第38条试图引导机场从经营型向管理型转变，引进和培育更多的航空地面服务市场主体，激发市场活力，降低供给成本，但实际效果并不理想。目前，我国航空地面服务市场在发展中面临以下难题。

　　对进一步开放地面服务市场尚未达成共识。机场和航空公司均有进一步开放地面服务市场的意愿和共识，但是因立场不同，各方对“进一步开放地面服务市场”作出不同角度的解读，有的认为目前地面服务市场已经是开放状态，有的认为应当全面开放，还有的认为目前只适合开放大型机场地面服务市场。笔者认为，目前我国地面服务市场已经是开放状态，多家机场的地面服务提供商为两家以上，因此下一步要解决的是进一步开放的问题。探讨地面服务市场开放是在现有基础上进一步开放，进一步优化政策法规和地面服务市场经营环境，激发竞争活力，而非进行完全颠覆现有模式的改革。

　　对地面服务市场项目类型、范围的界定存在分歧。随着我国航空业的发展，安全保障能力不断提升，市场化规模和程度持续提高，部分地面服务项目可以完全市场化运作，部分项目则应当综合考量机场安全和容量从而进行限制，但具体边界如何划分，需要各利益主体和责任主体集体协商。笔者认为，直接关乎航空安全的项目、公共财政投入建设形成的项目、涉及国家战略的项目应当进行限制性管理，如基于跑道、通信导航设备等形成的地面服务项目，应该实行有条件的市场化；对于非核心资源的部分，应该交给市场或者引导市场发挥调节作用，引入竞争，通过竞争推动服务优化和创新。参照欧盟96/ 67号指令的做法，对于垄断性强、直接关系航空安全的四类地面服务项目，通过设定明确的标准和要求，对地面服务企业实行限制性准入；对于其他类型的项目，则完全实行自由竞争，对经营主体不设限制。

　　缺乏明确的地面服务市场准入标准及准入程序。在地面服务市场准入上，需要通过政策法规明确谁“准”和谁“入”，并制订准入的安全标准、服务标准。目前，我国地面服务市场各方主体不统一，同时行业缺乏统一、明确的政策法规予以指导。国际上，各机场做法差异比较大，但通常要求“服务提供者”获得相应的许可，以竞标的方式获得参与地面服务的资格。同时，国际上通常由机场确定服务准入标准，地面服务提供商要向机场证明自己在技术水平、人员配备、安全标准、保险措施、特种设施设备等方面满足机场服务标准要求。部分机场会要求地面服务提供商与机场签订许可协议，要求独立第三方或其他航空公司提供商向机场缴纳一定费用，且后者要遵守与独立第三方提供商相似的服务标准。以比利时布鲁塞尔机场为例，比利时将欧盟1996/67号指令转化为本国法律，即比利时皇家法令。该法令第6条第2节赋予机场当局选择地面服务提供商的权利；第9条第1节规定，在地面服务提供商数量受到限制的情况下，机场当局应负责审批地面服务提供商的许可申请。笔者认为，我国可考虑制定安全准入标准和服务准入标准，其中服务准入标准作为指导性标准，赋予机场管理机构结合自身情况予以浮动调整的空间，且赋予机场选择或者审批地面服务提供商进入地面服务市场的权限。

　　准入地面服务提供商的数量控制问题有待商讨。在我国，考量准入地面服务提供商的数量，要注意两方面问题。一方面，我国第三方地面服务提供商发展不足，地面服务市场盈利空间小，真正有能力、有意愿参与地面服务市场竞争的地面服务提供商并不多。另一方面，不同容量机场的地面服务质量需求、地面服务成本、规模化运作能力、基础设施数量、可用空间等因素不同，制订评估机场可容纳地面服务提供商数量的标准很重要。有学者认为，从长远来看，机场地面服务提供商的最佳数量取决于长期平均成本和市场规模。例如，欧盟1996/67号指令对完全实行自由竞争的地面服务项目，针对不同量级的机场、不同项目类型作出了不同数量限制的规定。航空地面服务市场存在明显的规模经济特点，竞争过度时，部分地面服务提供商在激烈的竞争中可能退出市场，从而造成市场不稳定；或者部分地面服务提供商为了盈利和生存，不断削减成本，导致服务质量不断下降。笔者认为，我国现阶段考量的重点不是竞争过度的问题，而是竞争不足的问题，所以应该通过政策法规引导更多的主体参与竞争，而非限制地面服务提供商数量，可以考虑通过试点的方式在地面服务市场放开后根据实际参与情况控制地面服务提供商的数量。

　　我国独立第三方地面服务提供商发展不足。1996年10月欧盟1996/67号指令出台以后，在此前实施集中模式（即垄断）的机场中，第三方独立运营地面服务提供商的市场份额明显增加，机场自营和航空公司地面服务提供商的市场份额有所减少。有学者对比了Swissport、Dnata、Menzies Aviation、Worldwide Flight Services、Aviapartner五家地面服务提供商2010年和2021年国际扩张速度的变化，其中四家地面服务提供商在2010年普遍市场扩张非常快，到2021年增速更为明显。在第三方市场扩张后，整个欧洲地面服务成本费用整体下降，服务质量有所提高。近年来，我国不少机场尝试培育独立第三方地面服务提供商，但是在具体操作中各方争议不断，究其原因，主要还是我国地面服务市场盈利模式单一、盈利空间小，缺乏统一的、成熟的地面服务标准指导。

　　对进一步优化

　　我国地面服务市场管理的思考

　　机场地面服务作为民航飞机飞行前后的重要环节，其服务质量的优劣直接影响到一个国家民航业的竞争能力和发展水平。因此，笔者对进一步优化我国地面服务市场管理提出三点建议。

　　一是航空公司、机场、独立第三方地面服务企业均要转变观念，解放思想，大胆改革，建立起共生、共赢的合作默契，主动承担谱写交通强国建设民航新篇章的使命和责任，推动国内地面服务企业追赶国际一流地面服务企业，并在国际市场与之竞争。同时，建立和完善行业定期沟通机制，确保信息畅通，共同探索更为长远的共赢合作模式。

　　二是推动行业立法，打造成熟、完善、透明、统一的地面服务市场。学习多年名列全球最佳的机场的地面服务管理模式，找到更为适应我国民航业情况的做法，制定法律法规或者更为统一权威的指导性文件，将机场地面服务相关的规则规范和服务标准提升到行政管理的高度，明确各方权利义务，给予行业的各方参与者明确统一的规范性指导，从而增强各方主体自主管理的能力和动力。

　　三是行业政府、地方政府、机场管理机构和航空公司要主动培育优质的第三方地面服务企业，采取逐步培育的方式，帮助有潜力的、信誉度高的地面服务企业进一步提升自身的管理能力，并给予盈利空间，共同努力降低地面服务行业成本，提高服务质量和质效。

　　（作者：邓燕、付蓉 单位：广东省机场管理集团有限公司）