摘  要：近年来，民航部门对航班时刻的分配、管理进行了一系列改革试点，取得了一定成效。但在初级配置市场化改革过程中，也发现了一些不足之处，比如不完全竞争市场容易导致资源垄断的问题、拍卖资金管理使用的问题、人民群众对“民航出行贵”担忧的问题等。因此，本文借鉴美国“盲人二级市场”和英国希思罗机场二级市场交易的实践经验，并结合我国国情和航空管理体制等实际情况，重点研究我国航班时刻次级市场交易建立和完善的问题，以增强存量时刻资源的流动性，提高时刻资源使用效率和经济效益。 

　　关键字：航班时刻  二级市场（次级市场）  交易 

　　一、引  言 

　　中国民航局冯正霖局长在2020年民航年中工作电视电话会议上指出，“要探索推进民航要素市场配置”“对具备一定基础和条件的资源要素领域，如航班时刻二级市场交换、转让和共同经营机制”“可以率先探索实施资源要素市场化配置改革”。这说明我国航班时刻二级市场配置改革在民航业系统具备一定的基础和条件，二级市场可尝试研究从“交换”到“交易”的进一步改革实践。国际上，航班时刻二级市场交易逐步趋于成熟，美国的“盲人二级市场”和英国的希思罗机场的实践具有一定的代表性，尤其是希思罗机场实施二级市场交易后，时刻资源使用效率和经济效益明显得到改善。应当来说，这些经验值得我们研究和借鉴。 

　　我国《民航航班时刻管理办法》将航班时刻配置分为初级市场配置和次级市场配置。2015年，民航局率先在广州白云机场和上海浦东机场实施了初次配置市场化改革试点，虽取得了一定成效，但也存在一些问题：（1）从经济制度看，我国基本国情和特色社会主义市场机制对于国家航空产业资源的配置、监管使我国航班时刻资源在初次配置市场化改革方面只能“走小步、走稳步”；（2）从市场角度看，我国航班时刻资源初次配置目前还属于不完全竞争市场，比如拍卖机制，所拍航班时刻容易被国有大型航企竞拍所得，这种拍卖易导致资源垄断；（3）从资金流向看，航班时刻初次配置市场化资金的流向、用途及监管还需进一步从资源用途及属性的角度去思考和完善；（4）从社会反馈看，航班时刻初次市场化配置有直接引发机票价格上涨的可能，人民群众对“民航出行贵”更加担忧，与以人为本的航空服务理念相悖。因此，航班时刻在配置方式改革上，本文建议初次配置现阶段应当主要采取行政配置方式，着重在完善相关制度设计上进行创新，比如在政策上可向新进入航空公司、向实施大众化战略的航空公司对枢纽航线所需时刻进行倾斜。 

　　基于以上分析，本文认为，我国航班时刻配置在二级市场交易的改革是有更大空间的。二级市场交易（Secondary trading）是指航空公司之间的时刻交换，或将时刻从一家航空公司转移到另一家航空公司，包括货币补偿^[1]。最新的《民航航班时刻管理办法》第六章航班时刻次级市场配置中明确，符合次级市场配置的航班时刻均为具有历史优先权的时刻，情形主要有3种：（1）等量交换，即同一个机场一个换一个原则；（2）转让，仅可转让给正在或计划在同一机场运营的航空承运人；（3）共同经营，共同运营结束后，航班时刻归属原持有者。这3种情形虽明确了航班时刻可在二级市场流动，但经济杠杆的作用发挥还不明显，航班时刻在次级市场上交易的平台建设问题还有待进一步完善。 

　　二、美国“盲人二级市场”与英国希思罗机场的二级市场 

　　2.1美国“盲人二级市场”实践分析 

　　不完全竞争市场历来是市场化配置改革实践的困境和难题。民航竞争在我国基本上形成了以国航、南航、东航为主导，多家中小型航企共存的“3+N”竞争格局，这种格局在时刻资源市场化配置中问题的表象是竞争公平性的问题。从美国“盲人二级市场”实施流程、规则来看，其在解决大小航企之间公平竞争的问题发挥了一定优势，值得我们研究。 

　　美国“盲人二级市场”交易流程如图所示：  

　　上图标明，“盲人二级市场”交易的主要特点是：FAA发挥了“中介”作用，交易成功前，竞买人与委托人并不知道双方信息，仅可与FAA联系。因此，交易过程双方航企唯一考虑的是资源价值与价格的问题，回归了市场交易的本质。这种交易方式的优势是：（1）时刻资源按照市场规则有序流动，而不是单方或者大型航空公司操控；（2）维护了航班时刻二级交易市场自由度，对于激活存量时刻有利；（3）一定程度上避免了大小航企的不公平竞争，保障了市场竞争的公平性，构建了时刻公平竞价机制的市场。 

　　2.2英国希思罗机场二级市场交易的实践分析 

　　在航班时刻二级市场交易实践中，英国希思罗机场的做法一直被国际认为是较为成功的典型，其核心之处是英国机场协调有限公司（ACL）。ACL是英国9家航空公司共同设立、共同执掌的非营利性组织，用以解决希思罗机场时刻资源紧张的问题。ACL独立于英国民航局及交通运输部，最大的特点是不受行政权力制约，避免了权力寻租的问题。 

　　ACL创办了时刻交易门户网站，用以“线上”服务购买、出售、出租、交换稀缺机场时刻资源的航空公司。ACL在希思罗机交易的主要流程如图所示： 

　　从上图看，希思罗二级市场交易的主要特点是：ACL发挥了“中介”作用，航班时刻交易是通过“线上+线下”完成的。这种交易方式的优势是：（1）ACL的设立避免了“权力寻租”的问题；（2）门户网站的建立，“线上+线下”的方式提高了交易效率；（3）ACL将更多协商资源、商榷价格的权力交由程序和航空公司行使，保证了资源的最大化利用。 

　　三、简析航班时刻二级市场交易的主要原则及关键要素 

　　从以上对美国“盲人二级市场”和英国希思罗机场航班时刻二级市场交易过程的分析看，本文认为，我国建立航班时刻二级交易市场应把握的主要原则和基本要素如下。 

　　3.1我国航班时刻二级市场交易应把握的主要原则 

　　第一，应符合我国基本经济制度和航班时刻资源的特色性。我国特色社会主义市场经济与美国、英国的资本主义经济制度在根本上有所不同，从而一些特殊资源（如航班时刻资源）在归属权界定、买卖双方市场建立、资源使用及交易的监督、监管等方面也会有所不同。因此，建立我国航班时刻二级市场交易规则、平台等应符合我国特色社会主义市场经济的基本经济制度。 

　　第二，应体现出以竞争性促进效率提升。我国航企竞争格局依然是“3+N”模式，航班时刻资源处于行政配置状态。这种配置有一定的优势，但因缺乏有效竞争，航班时刻资源的利用效率有待提升。美国“盲人二级市场”，则是让市场价值规律、价格杠杆发挥作用，避免资源垄断。只有良性市场秩序，才能促进资源的有序流动，提高资源利用率。 

　　第三，应体现出公平性、公开性。航班时刻资源的行政配置容易产生权力寻租、出现腐败等问题，将航班时刻资源向社会公布，并按照依法制定的法规，通过既定的程序和办法实现航班资源的市场流动和配置，可以既减少腐败问题，又可体现公平公开。因此，应建立透明合法的市场交易体制和机制。 

　　第四，应体现出交易的便捷性。我国政府目前正深入推进“放管服”改革，简化市场交易流程和审批，提高市场运行效率，让市场良性运作是我们建立任何市场都要遵循的原则。当然，时刻资源是一种特殊资源，其交易市场体系运作在我国还不成熟，尚处于探索尝试阶段。因此，既要相关职能部门在对资源的流动监管、买卖双方的资格审核等方面严格把关，又要在交易程序、审批权限等方面简化流程、提高效率。 

　　第五，应加强数字化平台建设，构建“线上+线下”交易模式。应当来说，ACL构建自营的门户网站，其交易流程6个阶段前4个阶段除获得信息部分均可通过网站实现，大大提高了交易效率，不仅为ACL节省了时间和经济成本，更为航空公司提供了便利。我国在物联网发展上目前有比较成熟的技术手段，因此我们应当充分借鉴ACL门户网站设计模式，设计专门的航班时刻交易网站平台。 

　　3.2航班时刻二级市场交易应当关注的基本要素 

　　通过借鉴美国“盲人二级市场”和英国希思罗机场二级市场交易流程，航班时刻二级市场交易应关注以下要素： 

　　第一，市场“中介”机构的选择。美国“盲人二级市场”是FAA发挥“中介”作用，交易前不让双方获取对方公司信息；而英国希思罗机场是9大航空公司专门成立了ACL，用于发挥“中介”服务的职能，完全独立于行政部门。有鉴于此，我国航班时刻资源交易二级市场也需要一个独立的、权威的中介机构，这样才能保证交易的有效和可持续运作。 

　　第二，试点机场的选取。在我国建立航班时刻二级市场交易平台，应先试点1-2个机场。从希思罗机场特点来看，这样的机场应具备3个特点：（1）航班时刻资源特别紧张的机场；（2）综合考虑市场环境和城市开放程度，机场驻地应是经济较为发达地区（希思罗机场在伦敦）；（3）ACL服务的机场在其网站上公布的交易和交换大多数发生在伦敦希思罗机场和伦敦盖特威克机场，若我国试点机场选择2个机场，应当选择在同一地区民航管理局下的2个机场，有利于借助区域民航管理局和空管机构发挥辅助、协调或监管作用。 

　　第三，门户网站（交易平台）的要求设计及主要功能。从ACL自营门户网站设计上看，应关注以下内容。对于交易内容应当明确3方面要求：（1）交易内容的确定，ACL门户网站交易内容是起降时刻及候机楼和机坪的使用许可；（2）交易内容的审核，比如时刻资源作为交易内容，是否有利于资源的利用，而不是任意时刻资源都可以挂在网站上；（3）对时刻资源资格的审核，即航空公司应当具有历史优先权（时刻使用率、使用年限是否合规等）。网站具备的主要功能（基础功能）应主要有：（1）时刻基本信息的公布；（2）具有与卖方航空公司对话功能；（3）具有为卖方提供时刻资源售卖的广告功能、设定价格功能和设定购买截止日期功能；（4）具有发布交易信息的功能，让买房航空公司了解资源；（5）为有意向的买房航空公司提供意向口令的功能，ACL网站设置了注册意向书（EOI）；（6）具有航空公司之间可交流的功能，ACL网站设置了在非保密协议区（NDA）交流，航空公司的身份与航班时刻细节在此暴露。 

　　第四，交易规则的设置。主要是买卖双方在网站交易过程或是在交易完成前，是否让对方知道航空公司身份的问题。美国“盲人二级市场”在交易完成前，不让对方知道另一方航空公司身份；ACL则是在其网站的NDA中进行暴露，线下最终交易前双方知道对方信息。 

　　第五，线下谈判的“第三方”选择。买卖双方航空公司线下谈判交易过程，需第三方参与，帮助提供完成交易的各类服务，比如提供标准的交易合同，保证交易的规范性。 

　　第六，交易完成的审核。主要是对交易可行性，即航班时刻是否达到机场限制条件进行再审，并再次确认买卖双方资质，并颁布交易协定。 

　　第七，相关机构的职能及交易过程的监管。针对航班时刻管理和分配，根据《中国民航航班时刻管理办法》，主要有3个机构（部门）需明确在时刻交易过程中的职能，即中国民航局、区域民航管理局和航班时刻协调委员会，即谁来扮演服务者、谁来扮演审批者、谁来扮演参与者、谁来扮演监督者的角色定位。 

　　第八，有关配套政策的设计。针对二级市场可能产生的问题，提前设置配套政策，比如可能给航空公司带来“暴利”，若航企热衷于时刻交易，反而可能给航企运营过程带来衍生问题；再比如航班时刻扩容，将对二级市场交易的时刻资源价值稀释，部分航空公司可能对扩容进行抑制等。针对小航企、新进航企在交易航班时刻后，一方面应注重加强监管，是否有能力运营该资源；另一方面应给予一定的政策倾斜，让其良性运转。 

　　第九，关于“中介”机构提供交易服务后，所得佣金的使用监管。应当来说，履行“中介”职能的机构在考虑网站运营成本和提供服务成本基础上，应当收取一定比例的“中介费”作为佣金并高于运营成本，这部分佣金的额外利润在后续使用和监管上应当提出较为明确的规则。 

　　四、建立我国航班时刻二级市场交易的建议 

　　从国际实践和国内基础来看，建立具有中国特色的航班时刻二级市场对缓解时刻资源紧张的矛盾具有现实意义，为此建议： 

　　1、建议在我国试点实行航班时刻二级市场交易平台，试点以机场为单位，若选取1家机场试点，建议选取上海浦东机场或广州白云机场；若选取2家试点机场，建议选取同区域民航管理局且不同跑道规模的机场，比如选取“上海浦东机场+厦门高崎机场”（同属华东地区民航管理局）或“广州白云机场+三亚凤凰机场”（同属中南地区民航管理局）。 

　　2、在“中介”市场机构选择上，试点阶段考虑航班时刻资源的特殊性和 “全国一张网”（航班时刻交易门户网站）设想，建议借鉴美国FAA做法，由中国民航局相关部门牵头负责，与物联网科技公司协作设计专门的“航班时刻交易网站”，并制定相关交易规则、研究出台配套政策、提供第三方服务（如标准交易合同）等。 

　　3、在交易规则设计上，考虑我国民航“3+N”不完全竞争市场状态，建议借鉴美国“盲人二级市场”交易模式，即交易完成前不公开航班时刻买卖双方航空公司的信息，提供更加公平竞争的交易平台。 

　　4、交易门户网站的设计上，可依托物联网科技企业实现，建议网站交易内容仅为航班时刻，并具备交易内容信息（广告）发布、交易内容资格审核、交易双方航空公司资格审核、民航局与航空公司单向对话和注册意向书（EOI）、颁布交易协定等功能。 

　　5、建议采用“线上+线下”交易流程，EOI完成后，由中国民航局在区域民航管理局和机场航班时刻协调委员会监督及协助下，在试点机场帮助买卖双方航空公司完成线下最终交易，并组织签订标准交易合同（由中国民航局拟定提供），同时中国民航局对交易时刻及双方航空公司资格进行交易终审。 

　　6、关于中国民航局、区域民航管理局、航班时刻协调委员会的职能定位，在试点阶段建议暂由中国民航局提供“中介”服务，扮演审批者和服务者的角色；区域民航管理局协助中国民航局搜集航班时刻信息和航空公司有关信息，并与航班时刻协调委员会共同监督线下交易过程和交易时刻使用率，并定期向中国民航局报告情况，扮演参与者和监督者的角色；航班时刻协调委员会应同区域民航管理局共同监督、协调线下交易过程和交易时刻使用率，并在召开会议时专门将交易航班时刻使用情况进行报告，也扮演监督者和参与者的角色。 

　　7、相关具体规则和配套政策的设计，应由中国民航局拟定发布，可通过网站发布交易规则或以文件形式下发；比如交易航班时刻的基本要求、购买意向航空公司的资质要求（卖方航空公司应提前审核）；还比如交易价格虽然遵循市场价值规律，但不能“溢价率”过高，高于某一价格，容易扰乱市场，直接造成机票价格上涨等。在配套政策设计上，应当坚持市场为先、灵活有效的原则，比如为活跃市场，可对航班时刻采取折扣销售政策；或为鼓励小型航企发展，可通过附加补贴的方式给予一定经济或其他民航资源的补偿等。 

　　8、考虑服务成本和时刻资源特性，建议提供“中介”机构服务的中国民航局在交易过程中按照交易金额收取一定比例“中介费”佣金，佣金高于成本；同时，建议在机场成立专项基金，将“中介费”佣金高出成本部分纳入基金管理，专项用于改善时刻资源的机场建设或二级市场交易的补贴支出等，基金使用情况应向区域民航管理局报批，向中国民航局报备，并及时向社会公布。 

　　小结 

　　通过分析航班时刻初次配置改革中存在的不足之处及航班时刻交易美国“盲人二级市场”和英国席思罗机场二级市场的主要做法，本文从建立航班时刻二级市场应把握的主要原则和应关注的基本要素方面提出了一些浅显的观点，对建设我国特色航班时刻二级市场提出了8条不成熟的具体建议，以期对民航局加快推进航班时刻资源次级市场配置改革参考借鉴。 （作者：许艺彤）

　　参考文献 

　　[1]罗之瑜,欧盟二级市场时刻交易简析[R],2016 

　　[2]《中国民航航班时刻管理办法》（2018）.