摘要：推动通航发展是重大的民航发展战略，实现民航强国建设的重要组成部分。推动通航发展应当优化通航监管改革理念，延伸政府监管服务能力，重塑监管机构的形态，丰富通航安全文化建设的内涵，打通运输航空和通用航空产业接口。本文以航空卫生监管为切入点，尝试阐述当前在民航监管领域影响通航发展的主要障碍。本文首先分析了本文研究课题的实践意义；然后介绍了我国通航的航卫保障情况和相关“放管服”政策；随后着重探讨在该专业制约通航发展四对矛盾，以及四方面诉求；最后，提出通航发展推动民航监管领域改革的五点启示。

　　安全和发展是实现民航领域中的一对主要矛盾。推动运输航空与通用航空“两翼齐飞”，安全问题不容忽视。然而，当前通航在快速发展中安全问题日益凸显。本文将以航空卫生为视角，从安全监管角度讨论如何满足通航安全发展的需求。

　　一、研究通航发展航空卫生保障监管的实践意义

　　（一）有助于迅速地释放通航发展潜能。通航发展具有高资产、低收益、产业链条长等民航产业的显著特点。当前通航发展面临低空空域不够开放、通用机场数量不足、服务保障设施不配套、通航飞机制造和引进受限、人员资质门槛要求过高等限制因素。与其他资本要素投入相比，人力成本应当是通航发展最直接和最经济的，能够短时间内满足要素供给。有统计数据表明将近四分之一的单位由于驾驶员缺乏而导致影响正常作业，直接证明了该论点。

　　（二）有助于深入推进民航监管领域改革。改革只有起点，没有终点。针对通航运行的运行灵活、多地运行、作业飞行小时少的特点，改进通航监管改革理念，推动通航航空安全文化建设，加强对通航企业的信用监管，利用安全管理体系（SMS）、规章符合程度、运行监察绩效等一系列监督工具，结分析通航公司安全运行记录，建立安全评级指标体系，实施重点监管、精准监管、差异性监管，提高监管效能，督促通航企业合规经营。 

　　（三）有助于推动通航单位和个人安全责任主体意识的提升。安全发展是民航的永久命题。近期通航安全事故频发，民航局阶段性地暂停了通航运行。从长期来看，制约通航发展的最主要问题仍然是安全。从单位的安全体系管理来看，要督促通航企业由“他律”向“自律”转变。从安全责任的个体来看，当前大量以个人名义申请体检合格证的出现后，通航公司驾驶员实质上已经变为可以自由转换单位的私用驾驶员。因此在对通航公司监管中，对于通航公司负有的责任进一步淡化。这样以来，有利于养成空勤人员的健康主体意识，同时也孕育着未来公共运输航空卫生保障工作和监管模式。

　　二、当前我国航空卫生方面通航监管的现状

　　截止2020年底我国的通用航空飞行员为4015人。其中地区分布来看，其中西南、中南、华北三个地区占全国通航驾驶员的近70%。 

　　（一）航空卫生方面通航监管的主要模式和改革前后的变化

　　在放松通航管制之前，由于规章体系中对通航航卫保障没有相关明确的要求，受对运输航空监管的惯性思维影响，对通航的监管中往往带有按照运输航空标准来开展通航的监管。通航驾驶员和公共运输航空公司中的空勤人员具有明确的单位属性，例如CCAR-67部中在针对个人事项的体检合格证中明确了其所在单位的责任。 

　　在放松通航管制之后，运行实践中航空卫生的管理主要集中在驾驶员的体检合格证颁发。通常通航公司没有配备航空医师，也没有开展驾驶员的健康分层管理。驾驶员在日常用药、就诊方面各公司灵活的措施进行管理。驾驶员一般会在飞行前自行检查体检合格证的有效性，并对航前的健康状况进行确认。

　　（二）航空卫生方面通航监管改革的主要措施

　　在通航单位设立的审核审定环节中，目前航空卫生行政管理部门已经不再参与通用航空公司成立的审定工作，以及对通航机场的选址、设计、验收工作。在日常行政检查过程中，仅对驾驶员的体检合格证有效性进行检查。

　　在通航驾驶员体检合格证申领方面，申请流程更加便捷，体检鉴定服务进一步优化，鉴定标准放宽，有效期得到延长。民航局批准在黑龙江、云南设立通用航空体检服务站。降低了部分疾病的医学标准、缩短了部分疾病的观察期、减少了部分辅助检查项目。II级体检合格证的有效期延长至60个月，年龄满40周岁以上的延长至24个月。其中私用驾驶员可以在当地“三甲”医院完成的体格检查和辅助检查，随后在委任代表中的主检医师出具鉴定结论。 

　　三、通航领域对航空卫生监管的诉求

　　（一）面对航空卫生保障监管能力和对应通航的监管需求不匹配的矛盾，通航发展呼唤更加精准安全管理的抓手。西方发达国家民航往往是，在通用航空蓬勃发展的基础上，逐步稳定发展运输航空。我国民航通航发展恰巧与之相反，首先实现运输航空总量跃升。特别是在我国改革开展阶段，通航发展没有赶上民航发展的快班车。有数据显示，在1982年以后的绝大多数年份中，通用航空增长速度低于运输航空的增长速度。航空医学处于民航和医学的交叉点上，是一门极具实践的应用性学科。由于我国的航空卫生保障得不到充分实践，关于通航人员需要怎样的体格标准，我航空卫生工作者并不能得到满意而清晰的答案。这造成在以放为主、放管结合的导向下，一下子放的过宽，管又缺少依据和抓手。 

　　（二）面对传统的类军事化航卫卫生保障形式和机动灵活的通航产业特点矛盾，通航发展呼唤更加灵活的航空卫生保障模式。和多数国家的民航类似，民航的发展和空军的发展密不可分。我国民航运输企业的航空卫生保障模式仍具有典型的严密性、军事化特色，且高于其他国家标准。航空卫生保障的规章也脱胎于空军内部执行的规定。其中较为典型的是航空医师制度。虽然这些措施保障了我国民用运输航空较高的安全系数，但是这些规定管理体系远远高于通航的标准。尤其是通航往往以项目为驱动、业务范围大、作业场地经常转换的特点，造成传统的航空卫生保障措施难以落地。

　　（三）面对驾驶员分散和服务资源分布不充分、不均等的矛盾，通航发展呼唤更加便利、均衡的体检鉴定服务。目前我国空勤人员体检鉴定机构和体检鉴定医师资源不充分，同时在地域分布上不均衡。目前民航局飞标司委任的体检鉴定机构有13家，其中仅北京地区就有3家，华东地区的体检鉴定机构仅1家，平均1家体检鉴定机构负责2—3个省份。通航驾驶员数量基本和体检机构多寡成正相关，其中中南、华东、华北都不止一家体检机构，三个地区通航驾驶员数量总和占全国通航驾驶员的近70%，而其余东北、华东、西北、新疆地区均只有一家体检鉴定机构。 

　　（四）面对通航类型众多和监管模式单一的矛盾，通航发展呼唤更加分类细致的监管标准和模式。通航的体检鉴定标准仍然存在过高的情况，是大家的共识。但在通航监管 “放”的过程同时，“管”的抓手不明确。航空医学中通航驾驶员在哪些方面身体要求有别于运输驾驶员，例如滑翔机、热气球等各种飞行器在操作中对身体条件有何特殊要求这些问题研究不深入；针对低空非加压座舱、等种类繁多的飞行器、高压线巡线、抢险作业等特殊工作精神压力等因素其他缺少指导性标准。运输驾驶员是按照百万分之一的风险进行控制的，但是通航人员的飞行小时数往往低于运输航空公司的驾驶员，同时由于身体产生的风险会少一些；另外60个月的体检合格证有效期，期间并没有完善的配合保障系统，又显的过于长。 

　　四、通航发展对监管领域改革的几点启示

　　1.进一步优化通航监管改革理念。要在“放”的大北京下，找准 “管”的抓手。监管中要重新平衡公司利益和公众利益的平衡点，以达到对通航最小限度的监管。在安全责任落实、人员资质管理、设施设备维修、特殊条件作业等关键环节和节点必须严格监管，在准入门槛、运营形式、盈利方式等市场管理方面放开监管。在监管机构和通航公司在典型事件和安全隐患后不断复盘、总结，提炼出一套公司好用、监管便利、执行有力的安全运行方式，推出适用于通航的规章体系、安全标准。

　　2.延伸政府监管服务能力。在历史上，我国在运输发展迅速的城市设立了地区一级的监管机构，直至现在航空运输产业仍受管理部门影响。从部分地区对通航服务的体检鉴定的政策供给不足，基础服务实体仍然偏少偏弱。因此应当充分考虑当前通航公司在偏远地区监管服务难以覆盖的问题。应当利用功能完善的电子审批服务系统和互联网监管平台，满足通航公司布局发展的需求，以便提供均等化的服务，缩小地域和人为原因造成的不平衡和供给不足。

　　3.重塑监管机构的形态。一是打破原有的区域管理的概念。传统的121航空公司的空勤人员一般按照所属公司所在地的地区管理局进行申请，但私用驾驶员以个人名义，可以向任意一家地区管理局申请体检合格证，是在各地区参加体检鉴定的“自由人”。因此可能造成催生那个地区通航发展活力强，或者哪里体检鉴定更便捷，哪里的私用驾驶员体检审核数量越多。二是要充分发挥协会等社会组织作用。鉴于通航航空器种类繁多，政府在难以实现过于细致化的标准制定和监管。因此应当充分发挥社会组织的作用，研究制定适合通航的相关规定和标准。 

　　4.丰富通航安全文化建设的内涵。一是进一步明确安全责任主体。通航公司、通航机场明确单位负责人为第一安全责任人，在维修机务和驾驶员是安全管理的主体。二是加强对通航人员的持续培训和知识更新。完善全职业生命周期的安全管理培训，推动在航校、通航运行中培养航空安全意识。三是形成通航安全建设的体制机制。在提高通用航空商业化运行的水平的同时，继续累积通航安全管理运行的模式和经验，推广安全文化建设的典型做法和经验，打造和运行相适应的通航安全文化。