一、研究背景 

　　民航运输业是一个资金密集型和人力资源密集型的行业，围绕客货运输，配套有飞行运行、机务维修、客货保障、地面服务、航空安保、航务、酒店等众多保障业务。航司在这条产业链中直接承担着确保旅客和机组成员生命安全、货邮行安全的主体责任。从世界上各航司运行的实际情况看，没有一家航司能具备航空运输各个专业、各个环节的全部职能，通常的做法是通过协议合同的方式将一些保障职能委托给具备相应资质的机构来完成，以节约资金成本、人力成本和管理成本，获得最大运行效益。从国内行业情况来看，大力发展外包业务、努力降低人机比率、集中主要资金聚焦客货运输主业已经成为主要航司的发展思路。 

　　但是将保障职能委托给代理人后，如何有效的落实安全监管责任，确保代理方在履行业务职责的过程中能够落实航司的规章标准，保障持续运行安全是航司的主要关注点。而恰恰代理人存在着一些“先天不足”，如代理人范围广、地域广、难以形成有效约束；中小机场代理人设施设备投入不足，人员资质能力与岗位存在不匹配，未能构建有效的SMS体系等；国外代理人在安全文化，操作标准上的差异等。如何加强对代理人的管理，防范和缓解代理人风险是目前航司面临的重要管理议题和迫切需求。 

　　本文将针对民航主要业务代理人，如维修代理、航务代理、航油代理、地面代理（包括客运销售代理、地面保障代理和酒店代理等）、货运代理（包括货运销售代理、货运托运代理等）、安保代理等进行问题分析和对策研究。 

　　二、民航代理人不安全事件分析 

　　（一）民航代理人不安全事件分析 

　　根据航安网所公布事件库进行统计，2017年1月至2020年12月，全行业共发生地面代理单位责任事件560起（事件原因均为地面保障），其中货物配载、装载245起，航空器撞障碍物196起，其他地面保障事件77起，地面急剧机动6起，滑行冲突1起，油泄漏/溢出11起，跑道侵入/占用1起，偏出/滑错滑行道4起，零部件缺失/损坏/磨损5起，中断起飞4起，滑梯放出/滑梯包脱落3起，加错油2起，危险品运输1起，返航/备降1起，机务维护、维修1起。地面代理单位责任事件在总责任事件中的占比为6.5%。根据事件等级分类，一般事件512起，运输航空一般征候27起，地面征候21起。具体情况见下表。 

　　表1民航代理人不安全事件统计 

　　数据来源：中国民用航空安全信息系统。 

　　（二）某航司代理人不安全事件分析 

　　统计2016-2020年国内两家大型航空运输承运人代理类不安全事件数据情况来看，代理责任事件占公司不安全事件总量的比重，A航司逐年上升，特别是近三年来持续保持在11%以上；B不安全事件数量和代理责任事件占比均高于A航司，且占比始终维持在16%以上。代理原因造成的飞机受损、超标准放行、违规维护、配载装卸差错、刮碰航空器等事件数量不断增多，不同程度影响着公司的运行安全、航班正常、运营成本和品牌建设。 

　　图12016-2020国内两家航司代理类不安全事件统计 

　　从事件性质的严重程度来看，近年来，A航司代理责任征候事件发生数量始终高于公司责任征候，且没有明显下降趋势，已经成为征候事件的主要来源，反映出航司在落实对代理的安全监管责任上仍未找到较好的办法。 

　　图2 2016-2020年A航司代理类征候与公司责任征候对比 

　　图3 2016-2020年国内两家航司代理类不安全事件分类占比 

　　从开展的代理类调查事件分类来看，A航司货运代理、地面代理、维修代理问题最为突出，B航司地面代理、安保代理、货运代理问题最为突出，具体分析如下： 

　　1、货运代理方面：主要是货物包装、标识、隐载问题突出。 

　　2、地面代理方面：主要是应急出口座位发放不正确、旅客登错机、舱单与实际不符、车辆靠机作业不规范等。 

　　3、维修代理方面：主要是偏离工卡操作，缩减工作步骤走捷径导致的各类维修差错。如：漏盖各类勤务盖板、未签署放行记录、擅自执行不具备授权或能力的工作等。 

　　4、安保代理方面：主要是旅客座位管控、违禁品进入控制区、登机口安保、值机查验旅客证件等问题。 

　　5、航务代理方面：主要是航行情报、航图、导航数据库等错误。 

　　6、航油代理方面：主要是多加、少加、错加油，加油过程中造成航空器部件损坏等。 

　　三、航司对代理人的监管及存在的问题与风险 

　　（一）监管要求 

　　1、《中华人民共和国安全生产法》第十三条明确“生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责”、第四十六条明确“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”^[1] 

　　2、质量管理体系“8.4外部提供的过程、产品和服务的控制”要求“组织应确保外部提供的产品和服务满足规定的要求”。^[2] 

　　3、《关于航空运营人安全管理体系的要求》（AC-121/135-2008-26）6.3.2生产运行部门内部审核和6.3.3内部评估，要求“对外委方和供应商的审核”。^[3] 

　　4、国际航协IOSA审计条款 ORG 3.5.2、3.5.3和ISAGO审计条款 ORM 1.6.2要求航司对外委方和供应商进行定期审核。 

　　（二）监管方式   

　　航司对代理人的监管方式主要包括：通过代理协议明确代理人承担的安全责任，并以此对代理人进行安全考核；每年度对代理人进行安全审计，审核依据航司相关手册、代理方相关手册以及代理协议开展；不定期开展运行安全监察，对代理人是否按照规章要求进行现场保障和规范管理进行抽查；发生代理不安全事件后，通过调查提出安全建议，督促代理人完善安全管理体系等。 

　　（三）存在的问题与风险 

　　1、安全责任界定不清晰。一是航司业务主管单位的业务监管责任与外站主管部门的行政管理责任界定不清晰。二是国内机场代理责任划分不清晰，机场即作为公共运输设施又参与代理业务经营，既有资源调配权又有行政考核权，既当裁判员又当运动员。三是国外各场站代理业务划分普遍与国内航司存在差异（如拖飞机业务在国外属于勤务，国内由机务负责），容易造成业务运营各单位对地面代理业务监管的责任边界不清晰。四是代理应承担的安全责任不清晰，如《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR121）第121.105条明确运行主体也就是航司要对代理业务安全负责，但在实际运行过程中，由于对安全责任的认知差异，仍然导致责任追究时推诿扯皮、无法追责。 

　　2、代理能力持续评估缺失。一是行业缺少对代理人的准入和退出评估，导致部分代理人由于准入门槛过低或无门槛要求，质量参差不齐，或由于退出条件不明确或代理人处于垄断地位，导致无法追责、无法更换代理人。二是民航代理人缺少相应评估体系，无法明确其保障安全运行所必须的能力要素，更多是基于以前的经验管理，没有科学客观的系统分析，即使有涉及代理人安全及运行方面的评估，但考核的结果往往没有等级差异之分，对两个都通过评估的代理人，难以从最后结果上看出管理的优劣，无法给航司以决策参考。三是安全审计无法对代理人进行全面而持续的评价，无论从审计能力、审计范围还是审计投入来看，都可能存在因审计人员业务能力不足、安排时间有限、沟通对象差异等原因，导致不能发现代理业务存在缺陷或根源性问题的情况。 

　　3、代理人自身能力不足。由于代理人业务范围广、地域覆盖广等特点，各业务、地区代理人必然存在运行管理水平及安全管理能力差异较大的问题，如业务能力水平参差不齐、安全管理体系薄弱、设施设备投入不足、人才流失率居高不下、安全教育流于形式、代理人单位安全部门地位不高等。 

　　4、航司对代理人约束力不够。目前对代理人发生的问题，只有局方介入调查定性的事件，才会引起公司相关单位和代理人的重视并追责（目前主要手段是索赔和扣减代理服务费）；而局方未介入调查定性的事件，代理人要么一味推脱，不愿意承担责任，甚至已构成差错事件，代理人仍不认可不认罚或不配合航司调查，致使有些问题不了了之。而局方对代理人的处罚，通常为行政罚款且罚款额度有限，未能引起代理人重视；航司对代理人缺少行政手段，仅依靠代理协议进行约束，安全压力传导不到位，安全管控力度不强，考核力度偏弱。 

　　5、行业信息收集难度大。代理人安全信息迟报、漏报、瞒报在业内已是公开的“秘密”。代理人为了逃避安全责任，不仅自身存在侥幸心理不想报、不愿报，还会通过“协调”方式要求航司也不要上报局方；航司顾忌代理人日后可能对运行保障产生影响，担心报告之后两头不讨好，对其发生的不安全事件如责任区鸟击、轮胎扎伤、舱单做错、违禁品上机等大都息事宁人、大事化小；同时，由于信息报告时间滞后，信息报告质量偏低，甚至瞒报谎报等情况，进一步加大了局方和航司对事件后续调查取证的难度。 

　　6、多维度的监管带来管理成本高企。代理人的管理要求、行为准则等同时受局方、机场及航司的监管，存在监管要求冲突的情况，更多的时候存在因局方或机场的管理要求使服务方的成本增加后或多或少转嫁给航司而导致航司不满的情况。因此产生的管理成本过高既不利于代理人经营，也不利于航司降低运营成本，需要各方积极理顺相应的管理从属关系。 

　　四、代理人管理的对策建议 

　　以代理协议为主、代理审核为辅的管理模式已不能满足局方、航司对代理人监管的要求，基于以上问题分析，除航司自身加强代理人管控外，作者提出以下三点对策建议： 

　　（一）完善民航代理人准入退出机制 

　　一是在行业标准、业务特点和航司需求的基础上，修订完善各类代理人的准入门槛、运行标准规范和应承担的安全责任，对于与航司相同业务应采用统一标准，提高代理人运行保障质量和合规经营标准。二是建立代理人淘汰机制，明确代理人退出条件，对于不满足标准的代理人坚决淘汰，为民航代理人市场健康发展创造良好条件，也促进代理人自我改进动力提升。三是应当规范各类代理人对具体代理业务的垄断经营，将行政权与经营权切分，并适当引入竞争机制、鼓励专业化代理进入，充分保障航司对代理人的自由选择权。 

　　（二）建立民航代理人联合审计组织 

　　建立由行业协会牵头、邀请各家航司参与的代理人联合审计组织，一是明确各专业代理人的审计标准、审计频次、抽查比率，组织成员互相认可审计结果，降低交叉审核的冗余度。二是共享代理人保障数据和监控手段，定期向组织成员通报各家代理人违规问题，作为航司收集信息、风险评估和决策的重要数据来源，提高航司管理效率，变事后追责为事前防范。三是建立民航代理人信用评价体系，设置“灰”名单和“黑”名单制度，促进和完善行业管控制度和协调机制。四是审计结果对各地区管理局和监管局进行开放，为局方进行差异化监管提供依据，同时也为代理人提升安全裕度和改善服务质量提供额外动力。 

　　（三）构建民航代理人风险预警系统 

　　一是根据代理人单位的运行特点及业务划分，建立一个具有实操性和普遍适用性的综合评价指标体系，该指标体系应是基于组织、过程、方法、人员多要素，考虑代理人的业务范围、质量、人力、沟通、风险、设备、可靠性与安全性等职能领域，覆盖事前、事中及事后全过程的集数据积累、能力评价、持续改进多功能于一体的综合评价。二是建立针对各业务类型代理人的风险评价模型，对代理人根据不同风险评级进行分级管理，确定各类代理人的风险等级与监督重点，有利于局方、航司对代理人开展精准监管。三是建立民航代理人风险预警平台，集成民航代理人数据，应用民航代理人综合评价指标体系和风险评价模型，综合评价代理人风险突出的防范区域，及时向行业提出风险预警，降低因代理风险而带来的损失，提高代理人管理的计划性、预测性，为局方、航司评估和改进代理人安全管理能力提供科学的、全面的参考。（作者：田新星） 

　　参考文献： 

　　[1]中华人民共和国安全生产法.[Z].2014 

　　[2]GB/T19001-2016.质量管理体系要求.[S]. 

　　[3]AC-121/135-2008-26.关于航空运营人安全管理体系的要求.[S].