摘  要：港澳民航事务具有特殊性，其发展有赖于区际合作，而区际合作与国家主权、安全联系密切，需要内地民航行政管理部门在涉港澳政策法规方面更加积极作为。坚持“一国两制”，必须将维护中央对港澳的全面管制权和保障特区高度自治权有机结合。对于纯粹的港澳事务，中央无权直接立法；但对于同时涉及港澳和内地的情形，中央有权制定相应的法律。衔接内地与港澳民航法规，要全面梳理立法和区际协议，弥补存在缺漏的部分；要坚持区分原则，在涉及国家主权和安全、特定类型的经贸领域、粤港澳大湾区的港澳事务中，不宜比照规范涉外事务的条款处理涉港澳民航事务；要将提升国家安全保障水平和为港澳民航纾困相结合，提升内地与港澳民航融合发展水平。

　　关键词：内地与港澳融合发展，民航法规，国家安全

一、问题的提出

近年来，内地与港澳在民航领域的联系愈发紧密。内地航线在香港、澳门机场中有举足轻重的地位。2019年4月至2020年3月，香港国际机场的内地客运市场占全部客运市场的18%。[①]澳门国际机场提供的数据显示，2019年内地航线的客运量与2018年相比，增长了25%。[②]

习近平总书记指出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，坚持“一国两制”，实现中华民族伟大复兴。尽管内地与港澳在民航领域不断加强互联互通，三者仍然是三个不同的法域。在法律层面，除了《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》等法律以外，内地民航领域的法律、法规、规章不能够在港澳实施。内地与港澳民航方面的法律、法规和规章的形式、内容和适用方式存在差异，欠缺必要的协调机制。

　　实现融合发展，不仅要经济、科技领域的互联互通，更要求制度和规则方面的协调。本文从民航法规的特殊性出发，考察衔接内地与港澳民航法规的必要性和可行性，并论证衔接内地与港澳民航法规应采取的立法模式，最后对衔接内地与港澳民航法规的具体方式提出建议。

二、衔接内地与港澳民航法规的必要性

　　民航不同于国防和外交事务，我国民航法规不能直接适用于港澳地区。尽管如此，民航事务亦不同于一般的社会经济事务，它与国家整体布局以及国家安全具有密切联系。我国内地民航曾经由中央军委管理，体现了民航事务在国家安全领域的特殊性。

　　港澳民航运输的发展有赖于国（区）际合作。香港、澳门的运输航空中，跨境国（区）际航班占据了绝大部分。与此同时，香港飞行情报区临近中国内地的飞行情报区，且澳门没有自身的飞行情报区。如果没有内地的支持和合作，香港、澳门就很难发展民航事业。

　　国（区）际民航合作强调国家主权原则。国际民航组织的成员均为主权国家，香港、澳门并非国际民航组织的成员。在中华人民共和国于1974年宣布承认《芝加哥公约》之后，中国政府宣布该公约适用于港澳。港澳在国际民航组织的地位不同于其在世界贸易组织的地位，对于后者，港澳是以单独关税区的名义加入的，具有会员地位。港澳和内地之间开展民航合作，有利于推动“大交通枢纽”建设，使港澳充分履行依法参与国家整体治理的权利和责任，[③]在实践中强化国家主权原则。

　　民航事务与国家安全联系密切。坚持总体国家安全观，需要把国家安全贯穿国家发展的各个领域。2019年出现的国泰航空事件表明，民用航空可能被利用成为危害国家安全的工具。特别是民航本身涉及空域的使用，对国家安全和公共安全的影响更为直接。加强内地与港澳之间的民航合作，具有必要性和紧迫性。

　　内地与港澳融合发展，更加需要内地民航行政管理部门在涉港澳政策法规方面更加积极作为。由于民航事务具有较强的国（区）际性，民航领域的政策法规可能通用于内地与港澳。探索内地与港澳民航法规的统一化，有利于减少内地与港澳的制度壁垒，提升港澳同胞对中国的制度认同，促进深层次的融合发展。这种深层次的融合发展实际上是国家统合的过程。在新的历史时期，要以中央主导、多方商议的规则引导确立新的国家秩序。[④]在国家统合过程中，要发挥民航法规的优势，推动国家治理新秩序的构建。

　　从国家责任角度出发，我国作为国际民航组织的缔约国，有维护香港、澳门民航安全的国家义务。虽然国家主权原则为《芝加哥公约》所认可，然而国家主权原则必须受到一国所加入国际条约的限制。[⑤]无论航空公司或机场属于国有企业还是私营企业，该企业登记国都有依据《芝加哥公约》及其附件保障航空安全的义务。香港、澳门并非国际民航组织成员，故我国内地应完善相关法规，提升对香港、澳门民航的监管效能。

　　从国家义务的角度出发，我国在履行国家义务时，离不开香港、澳门的协助。例如，在第75届联合国大会一般性辩论上，习近平主席宣布，中国将采取更加有力的措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[⑥]在民航领域，航空工业的碳排放问题是一项重要的环保问题。中国碳排放目标的实现，有赖于内地与香港、澳门有关部门在民航业碳排放法规方面的通力合作。

　　由此可见，民航事务在国家主权、安全、国际责任与义务以及本身的业务发展模式上具有特殊性，内地与港澳民航发展须以国家统筹规划为基点，衔接内地与港澳民航法规具有必要性。

三、衔接内地与港澳民航法规的可行性

　　我国内地与香港、澳门协调民航领域的法规、标准等都是通过签订双边协议、备忘录等方式进行，协定的双方是平等主体，形成的协议、备忘录是双方意志的体现，充分尊重了香港、澳门的高度自治权。只有在国防、外交等涉及国家安全的领域，全国人大才采用解释基本法的方式行使对香港、澳门在立法方面的管制权。除了民航领域，在民商事和经济领域，内地和港澳的区际协议均是通过一对一协商后达成的。[⑦]

　　 “一国两制”是衔接内地与港澳民航法规的根本指导思想。“一国两制”是不断发展的政治和法律概念。在新时代，坚持“一国两制”，必须把维护中央对香港、澳门特别行政区的全面管制权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”实践不变形、不走样。[⑧]要将“一国两制”中的“一国”和“两制”有机结合起来，不能对港澳事务放手不管，也不能在违规插手港澳事务。在民航领域，对香港、澳门民航事务的管理和调控必须严格依照《基本法》和相关法律的规定处理，并且充分发挥主观能动性，促进港澳和内地民航的融合发展。

《澳门特别行政区基本法》第117条规定，澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。澳门特区政府制定民航管理制度需要中央政府的授权，而在教育、医疗、文化管理等领域，澳门特区政府可以自行制定有关规则。这表明澳门特区政府管理民航业受到一定程度的限制，只能在中央允许的范围内制定民航法律法规。《香港特别行政区基本法》第128条规定，香港特区政府应提供条件和采取措施，以保持香港的国际和区域航空中心的地位。这说明中央对香港特区在民航领域的发展有着整体定位和总体要求。该条款进一步表明，在宏观政策方面，港澳民航的相关法律法规应服务于国家发展大局。

　　从领土角度出发，香港、澳门从古至今都属于中国领土，中央政府享有对香港、澳门空域的管制权。港澳回归后，中央政府对香港、澳门享有无可争议的主权。《芝加哥公约》第1条明确规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。”香港、澳门性质上不属于国家，也就不存在所谓“澳门领土”的说法，中央政府有权管理香港、澳门的空域。值得注意的是，飞行情报区与领空主权不具有对应关系。飞行情报区由国际民航组织所划定，是区分各国家或地区在该区的航管及航空情报服务的责任区。飞行情报区的范围通常还包括了邻近的公海上方空域。香港飞行情报区的划设，有其历史原因；但无论如何，香港上空的空域都属于中国领空。

　　对于同时涉及港澳和内地的问题，中央有权制定相应的法律。《香港特别行政区基本法》第18条第2款规定：“全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。”该款中的“不在香港特别行政区实施”突出了香港特区政府的属地管辖权。尽管如此，在内地和港澳交往密切的当今，很多法律事务同时涉及内地和港澳。法律的属地性有所减弱，是国际法的发展趋势之一。在民航领域，除了少数通用航空只在香港、澳门实际管辖的区域内运行以外，绝大多数运输航空和通用航空都要跨境运行，且这种跨境运行日益频繁。在这种情况下，内地有立法权的机关可以就涉港澳民航事务制定相应的法规政策，并不违背“一国两制”的要求。

　　衔接内地与港澳的民航法规，并不意味着使三地民航法规完全统一。不少学者认为，不同法系之间具有相互融合的趋势。在内地与港澳融合发展的过程中，内地与港澳法律法规之间的差异将逐渐缩小。尽管如此，由于历史和现实的原因，内地与港澳之间民航法规的差异将长期存在。这是因为香港、澳门长期受外国殖民统治影响，从法治观念、法律原则到法律规则等方面都有较大差异。内地与港澳融合发展，不是要将两岸四地的法律全部统一，而是要提升关键领域法律的衔接性。对于一般性的技术性法规，可以“求同存异”。如果强行“统一”内地与港澳的民航法规，不仅有违“一国两制”的原则和精神，而且给国际社会以不良观感，对内地与港澳融合发展造成不利影响。

四、衔接内地与港澳民航法规的立法模式

　　衔接内地与港澳民航法规主要包括单方面立法和缔结区际条约（或协议、安排）两种方式。我国内地与港澳在民航法规衔接的问题上，主要采用缔结区际条约（或协议、安排）的方式；就单方面立法而言，内地民航主管部门对于规章中涉及港澳事项的部分，通常比照国际事务处理。本文着重考察比照国际事务处理涉港澳民航事务的合理性，并探究不宜比照国际事务处理涉港澳民航事务的类型。

（一）比照国际处理涉港澳民航事务的合理性

在民航法规的技术性领域，涉港澳事项确实可以比照涉外事项处理。这是因为内地与港澳实行不同的法律制度，分别属于不同的法域；对于内地而言，港澳属于境外，涉港澳事务比照国际事务处理，充分尊重了港澳地区法律的相对独立性。与此同时，“比照”、“参照”有别于“按照”，后者是把港澳事务当做国际事务处理，有违“一国两制”原则；而“比照”、“参照”是指这类事务仍然属于国内事务，仅法律法规参照国际事务应适用的法律。特别是具有较强技术性的民航法规，比照国际处理涉港澳民航事务并无不妥。

　　从法律角度出发，一些国际条约或区际协定要求处理港澳事务必须参照国际公约。例如，根据《内地和香港特别行政区间航空运输安排》《内地和澳门特别行政区间航空运输安排》第1条之规定，内地和香港、澳门之间的航空运输属于特殊的国内航空运输，参照国际航空运输管理，使用国际运输凭证，责任条款可参照有关国际公约。1999年《蒙特利尔公约》适用于内地和港澳地区，故内地涉港澳或者港澳涉内地的航空运输事故责任应参照适用《蒙特利尔公约》。

现有的民航法律、法规和规章中涉及港澳的部分，绝大多数都比照或参照国际问题处理。在现有的法律、法规和规章中，部分法律文件没有对涉港澳内容作出特殊规定，如《民用航空法》。涉及港澳部分的法律文件，绝大多数都将港澳问题比照国际问题处理，如《外国航空运输企业航空安全保卫规定》《公共航空运输旅客服务管理规定》《民用航空统计管理规定》《航班正常管理规定》等。绝大多数民航规章将港澳事务比照国际问题处理，表明这种处理方式已经形成了相对固定的模式。从维护法律稳定性的角度出发，不宜将所有的涉港澳民航法规推翻重修。

（二）不宜比照国际处理的涉港澳民航事务的类型

　　虽然绝大多数涉及港澳的民航法律文件将涉港澳事务比照国际事务处理，但是在一些领域，涉港澳事务不宜一律比照国际事务处理。这些领域主要包括：

　　涉及国家主权、安全、社会公共利益等敏感领域，不宜比照国际事务处理。在民航领域，有些涉港澳事务不适合参照国际事务处理。例如，对于航空器的国籍，内地与港澳的航空器国籍登记代码均为“B-”，港澳航空器不可参照外国航空器进行国籍登记。

　　经贸领域的民航法规可以对涉港澳问题作出特别规定，以提升港澳参与内地民航发展的便捷度。WTO体制整体将航权（包括航线权、运力权和运价权）排除在外，[⑨]仅将航空器修理和保养、航空运输销售、计算机定座系统纳入服务贸易的范畴；且我国在航空运输方面仅对航空器维修服务和计算机系统订座服务作出了部分承诺。[⑩]因此，在民航业的大部分领域，我国内地没有向其他WTO成员方提供航权方面最惠国待遇和国民待遇的义务。[11]对港澳而言，“同等待遇、融合发展”更加符合一个国家之内公共政策的公平公开精神。[12]为了使内地与港澳融合发展更加顺利，可以在民航的一些领域简化港澳航空公司在内地开展业务的手续，适当降低其开展业务所需的实质条件。

为提升粤港澳大湾区建设水平，民航主管部门可以运用政策法规手段，深化内地与港澳在民航领域的合作。对于香港、澳门周边的短程跨境民航业务，主管部门可以制定必要的便利措施。由于港澳与内地的联系日益紧密，三地之间需要更加便捷的交通方式，跨境直升机等通用航空业务的需求量不断增加。跨境通用航空业务受到多种因素限制，如果能够有效提升跨境通用航空在飞行计划、航线、边检等方面的用户体验，将有效提升内地与港澳的通行效率。对于深圳、香港、珠海、澳门等地机场协调的问题，内地民航主管部门也可以制定相关的法规和标准，维护粤港澳大湾区空域的公平使用。

五、相关建议——衔接内地与港澳民航法规的措施

　　衔接内地与港澳民航法规，首先要全面梳理内地涉港澳民航法规，以及内地与港澳缔结的民航协议、安排、谅解备忘录等法律文件，弥补存在缺漏的部分。就单方面立法而言，有的民航规章在考虑涉外民航事务时，未考虑到涉港澳民航事务。例如，《外国航空运输企业常驻代表机构审批管理办法》未规定港澳地区的航空公司参照该办法执行，造成港澳地区航空公司设立代表机构的审批无法可依。就协议与安排而言，内地和港澳缔结的协议和安排覆盖了航空运输的各个领域，亟需检视它们与内地有关法律法规的异同，确保这些协议和安排为内地和港澳民航协同发展提供更为便捷的途径。

　　其次，在处理涉港澳民航事务和涉外民航事务时，应当坚持有限的区分原则。在技术领域的立法中，对于纯粹的港澳事务，建议比照规范国际事务的条款处理；在涉及国家主权和安全、特定类型的经贸领域、粤港澳大湾区的港澳事务中，不宜比照规范国际事务的条款处理。坚持区分原则，有利于将“一国两制”中落实中央全面管制权和尊重特区自主权的要求有机结合。

最后，要将提升国家安全保障水平和为港澳民航纾困相结合，提升内地与港澳民航融合发展水平。针对近几年发生的涉港、涉台民航危害国家安全事件，民航行政主管部门要及时预判未来可能的风险，在航空人员、一般运行规则、市场管理、安全保卫等领域出台政策法规，对港澳民航可能存在的危害国家主权和安全的行为进行规制。在经贸领域，应当以同等待遇为核心，以深化融合为主线，提升港澳民航企业和航空人员在内地经营和就业的便利度。在新冠肺炎疫情的背景下，要根据港澳航空运输企业和航空人员所承受的痛点和面临的难点，完善相关法规和政策，尽可能落实国民待遇，全面依法纾困。（作者：濮云涛）

　　[①]数据来源于香港国际机场管理局：《19/20年报》，第55页，https://www.hongkongairport.com/iwov-resources/file/airport-authority/publications/annual-and-interim-reports/tc/19_20/12_AR1920_Chi_Passenger_Services.pdf。

　　[②]数据来源于新华社：《澳门国际机场2019年旅客量和航班量均创纪录》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/03/content_5466375.htm。

　　[③]参见田飞龙：《具有澳门特色的“一国两制”实践经验解析：港澳比较及国家战略的视角》，《港澳研究》2019年第4期，第59-60页。

　　[④]参见魏健馨：《“一国两制”原则下国家统合机制研究》，载《统一战线学研究》2021年第1期，第27页。

　　[⑤]See RuwantissaAberyratne, Law and Regulations of Aerodromes, Springer, 2014, p. 47.

　　[⑥]苑基荣等：《中国减排承诺激励全球气候行动》，载《人民日报》2020年10月12日。

　　[⑦]参见郭玉军、徐锦堂：《中国区际法律冲突解决路径探析（下）》，载《时代法学》2008年第4期，第14页。

　　[⑧]习近平在中国共产党第十九届全国代表大会上的报告：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。

　　[⑨]参见张焱、张广杰：《航权纳入WTO多边体制的分析研究》，载《华北电力大学学报（社会科学版）》2016年第2期，第70页。

　　[⑩]See Schedule of Specific Commitments of China, GATS/SC/135, 14 February 2002.

　　[11]我国内地和港澳特区均为WTO成员。

　　[12]参见郑振清：《涉台公共政策与两岸融合发展——新时代推进国家统一的动力机制》，载《两岸关系》2021年第4期，第10页。