摘要：新冠肺炎疫情发生以来，暴露出应急物资保障体系中一直存在的一些不足和缺陷，特别是民航业处于内控和外防的第一线，面临着更大的风险和持续性外防输入的压力。在这种情况下，必须尽快建立全民航业统一调控的应急物资保障体系，为符合民航业风险特征的应急管理体制和保障机制提供坚强保障。

　　《求是》杂志近期发表习近平总书记题为《全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系》的文章，文章提到“要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，尽快健全相关工作机制和应急预案。”此次疫情防控阻击战充分证明，重大突发卫生事件发生后，第一时间把数量准确、品质可靠和种类丰富的应急物资送达应急救援第一线，对一线营救人员开展抢险行动，确保人民生命安全，迅速恢复正常的社会秩序，减少各种损失，减少政治、经济和社会各方面的负面影响，具有重要意义。

　　一、应急物资保障体系的重要性

　　冯正霖局长在人民日报发表的文章中指出民航系统坚决贯彻落实习近平总书记指示批示精神，认真落实中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的决策部署，统筹开展防疫物资运输协调组织工作。应急管理队伍要深刻把握“敬畏生命、敬畏规章、敬畏职责”的核心，深入践行“三个敬畏”精神，融入安全生产、融入队伍建设、贯穿职业生涯始终，才能适应应急管理工作在新常态、新形势下的新要求，为获取抗击疫情防控工作的最终胜利贡献全部力量。

　　新冠肺炎疫情发生以来，暴露出应急物资保障体系中一直存在的一些不足和缺陷，特别是民航业处于内控和外防的第一线，在疫情爆发初期，医用外科口罩、护目镜、医用手套、防护服、医疗器械等主要的防疫物资严重不足，加上社会上防疫医疗资源的盲目囤积使用，导致疫情初期一线医务人员和各岗位防疫工作人员急用物资供应十分紧张。在这种情况下，必须尽快建立全民航业统一调控的应急物资保障体系，为符合民航业风险特征的应急管理体制和保障机制提供坚强保障，才能满足民航业快速发展模式下突发应急事件的紧急物资需求服务。

　　作为一项功能全面、时间紧迫的建设任务，应急物资保障体系涉及多个环节，例如应急物资的采购，存储，运输和配给。这几个环节紧密联系、环环相扣，哪一环节出问题都对整个应急物资保障体系的高效运转产生不良影响，进一步对突发事件应急响应和处置的时间和效果产生负面影响。反之，民航业在建立应急物资保障体系准备过程中，不能对所有企事业单位要求全都去提升储备能力，也不能将注意力全部集中于应急物资的储备能力，而是要从应急物资保障体系建设的系统视角，把应急物资需求做为根本和前提，统一应急物资储备、运输、配送等各个环节，科学谋划和系统考虑为导向，最终构建安全可靠、高效便捷的新时代民航应急物资保障体系。同时，应急物资保障体系建设应以应急物资保障系统为基础，基本具备安全、高效、便捷等特点，基本框架如图1所示。

　　图1 应急物资保障系统

　　二、科学评估应急物资需求

　　应急物资保障体系建立必须在科学评估、统筹考虑全行业应急物资基本需求为前提和基础，这也是应急物资保障体系建立的根基和框架。当前，民航业基本应急物资采购多是基于历史经验为导向，以不同地域突发事件的类别、级别为基础，与应急物资类型和需求上没有形成科学的评估体系，往往造成供需脱节，进而造成突发事件发生时物资供应不足或应急物资闲置浪费的情况频发。在这种情况下，在现有突发事件类型的基础上，科学分析各管理局所辖地区既往应急突发事件和不同地区潜在风险，研判不同地区可能发生风险的系数，结合各地区民航业从业人员数量、应急处置人员数量、可能发生的突发事件影响范围等多维度进行统筹考量、综合研判，进而提升应急物资需求评估的科学性和适用性，为应急物资的持续性采购、储备和调配提供支撑。当前民航业应急突发事件类型如表1所示。

　　表1  民航业应急突发事件类型

　　科学的应急物资需求评估体系对应急物资采购的类型、规模、技术指标等问题提供了解决办法。从技术角度来看，应急物资需求的类型重在全面，规模重在充足，技术指标重在精准；从时间轴角度看，应急物资需求应覆盖应急响应全过程，包括静态评估、动态评估和总结评估，并在日常管理过程中进行动态管理和不断优化。

　　一是对不同类型应急物资需求进行分类评估。四类突发事件的对民航业的影响范围和危害程度截然不同。一般而言在机场范围内的事故灾难会对民航有一定影响，社会安全事件主观性和煽动性较强等等，这些特征导致了不同类型突发事件的产生以及对社会的影响差异较大，反映在应急物资需求上不尽相同。例如消防斧、撬棍和电锯是事故灾难救援过程中应急保障的首要物资，而公共卫生事件特别是此次新冠疫情所需物资则是防护装备、医疗器械等相关医护资源。

　　二是要注意区域特征和个别事件的特征。 民航业突发事件的后果与能源载体有很大关系。针对某一类突发事件的影响，要综合考虑机场繁忙程度、飞行器类型、地理位置、气候条件等，这些因素对应急物资类型、规模和技术指标都会产生影响。某个突发事件的特点也将在评估应急物资需求过程中发挥作用，比如候机楼火灾和飞机跑道外着陆甚至飞行器坠毁，在应急物资需求上和保障上有明显差别。

　　三是注重区域总体规划和资源整合。机场群的特点是地理区域和气候环境相对一致，经济发展程度和行政区划相对统一，各类突发事件的特点共通性相对较多，资源整合互通是机场群应急管理工作的发展目标，这点在应急物资保障需求的布局中需要更突出。单个事件或者单类事件应急物资需求的事后评估过程中，有必要强调资源整合，做好区域总体规划。按照机场群的建设蓝图，到2025年将建成六大机场群，如图2所示。

　　图2  2025年机场群建设蓝图

　　四是强化数据分析，做好动态评估。应急响应和救援过程阶段性特点明显，每个阶段的工作侧重和方法都不相同，对应急物资需求的差异性变化很大。针对于今年爆发的新冠肺炎，由最初阶段的医疗物资短缺，到后来疫情爆发地入院和治疗能力严重不足，以及医疗资源在社会上出现的挤兑现象，使防疫工作变得更加复杂。在数据分析中这些现象都是是可预测的，可以及时进行动态评估来解决这个问题。

　　五是加强评估预测，强化理论融合实践。在技术层面分析，行业内某一个或某一类突发事件的评估，预测模型和评估模型的建立是必要的，这类技术分析工作可由相应的民航应急专家完成。但是，预测和评估都有不完善之处，专家的优势体现在理论建模，但不足之处是实践经验欠缺。这需要从事应急管理具体工作的特定实践经验来弥补这一点，并达到理论知识深入融合实践工作。应急物资储备的类型、规模、技术指标等是否科学适用，直接影响到应急物资保障的持续性和有效性，预测模型的科学适用可以作为改进和提升应急物资保障能力的一个重要参考。因此，应急物资保障体系中物资供需管理平台大致如图3所示。

　　图3  物资供需管理平台

　　三、提升应急物资储备效能

　　应急物资保障体系的核心之一是应急物资储备能力，也是保障应急处置成功与否的基础。应急事件发生的第一时间也是检验应急物资储备状态的第一关，但从目前民航业应急物资储备建设的实际情况来看，无论是局方、航司还是机场等单位，考虑到重视程度和发展规模的差异，人力、财力和物力的局限性以及应急物资种类和数量的不确定性和时效性的影响，特别是应急物资储备的弱经济性，通常只能进行选择性储备。从健全储备体系，提升储备效能的角度，需要重点在以下四个方面加以重视和完善。

　　一是进一步完善专用应急物资储备。突发事件实行地方政府为主与行业政府为辅分工负责的应急处置工作体制。因此，在应急物资储备方面虽然是以地方政府为主，但是民航各单位也应加强行业专用应急救援设施设备的储备。民航系统可以探索建立应急物资储备基金，并在预算中准备足够的资金用于定期补充、定期检查和维护以及增加物资保有量。每年度在摸排各类应急物资真实储备情况基础上，结合各单位实际投入一定资金购置应急物资，动态更新应急物资储备。

　　二是发展多元化储备模式，增加协议储备、合同储备等产能储备。政府实物储备、企业实物储备、政府与企业联合实物储备、企业生产能力储备是目前最常见的应急物资储备模式。由于在应急响应过程中行业政府主要发挥辅助决策、指挥的作用，故民航系统的储备模式以企业实物储备为主、政务与企业联合储备为辅。其实每一种储备模式有其自身的优势和挑战，因此，各种储备模式的综合储备才是最佳的应急物资储备方式，这样才能最大程度发挥应急物资保障体系的效能。

　　三是要推进民航局至管理局层级的应急物资储备仓库建设。努力实现突发事件发生后第一时间由距离最近的应急物资储备仓库迅速提供保障，提升应急响应和处置的快速处突能力。地区管理局可根据辖区实际情况，统筹协调辖区企事业单位逐步建立类型相对齐全、规模相对适中的应急物资储备仓库，在归类整理现有可用应急物资的基础上，并根据不同类型的应急物资管理的特点积极调整存放环境，改善条件分类存放，根据日常应急实战演练的效果调整应急物资保障能力并完善相应的应急预案，确保应急物资保障能力拿得起、跟得上，更要保证物资储备的质量和使用效果，避免出现应急物资买而不用、用而不会的现象。因此，根据当前应急物资储备情况，应急物资保障体系物资储配管理平台设置大致如图4所示。

　　图4  物资储配管理平台

　　四、构建应急物流统一信息平台

　　高效的应急物资保障与信息平台的支撑是分不开的，这在通常情况下如此，在战时更是如此。非典爆发后，民航业应急管理体系开始建立并不断完善，各航司、各机场等单位或多或少地开发了一些应急相关的信息系统，但其中大部分是各自为战的，没有实现行业应急物资保障体系。因此，迫切需要建立一个可以实时呈现物资需求、物资供应、物流渠道和实时状态的应急物资保障指挥和调度信息平台。

　　一是借鉴行业内外先进物流公司经验。高效物流公司的经营运作，都需要建立一个或多个物流信息系统用于支撑日常的高效运转，这些系统根据使用体验每周甚至每日优化迭代，在海量数据和丰富使用体验能更好的发挥物流公司的信息系统的作用。应急物资保障体系应将其丰富的系统开发经验移植到应急物流信息平台的开发中，提升信息平台的实用性和可操作性。

　　二是融合行业内现有相关平台。包括各机场、各航司最初阶段使用的业务平台，以及后续不断开发的相关信息平台，根据实际情况利用整合达到实时信息共享。为了突破各单位之间应急物资保障的信息壁垒，可以在民航局的组织协调下充分利用物联网、云计算、区块链等新一代信息技术的发展优势，协调现有应急平台资源，实现应急物资保障信息的实时共享、统一调配，提升应急物资保障的科技化、集成化智能管理水平。

　　三是依托行业院所或行业协会进行常态化运维。平台建设的最终目标是为应急响应过程中提供物流信息支撑，核心功能是物资数据的信息准确、全面可靠、调度有效。因此，对平台的日常操作和维护必须由专业化团队实施，才能发挥平台的最大化效用并确保平台的功能完好。

　　五、结束语

　　鉴于当前疫情防控发展趋势趋于常态化，在新形势、新要求下，建立完善的民航业应急物资保障体系，利用新一代技术评估应急物资需求，提升民航应急物资保障的整体效能，不论是当前的疫情防控需要，还是促进民航业应急保障能力持续发展，都具有重大的现实意义和战略意义。（作者：鄂金成）

　　参考文献

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　　[2]   冯正霖. 在统筹推进疫情防控和经济社会发展中彰显民航担当[J]. 人民论坛, 2020, 000(014):6-9.

　　[3]   史开菊. 我国重大突发事件灾前应急物资储备研究[D]. 燕山大学, 2013.