摘要：关于在行政备案工作中，审查人员是否承担响应的审查责任，一直以来都是大家关心、热议，并存有争议的话题。本文从行业真实案例出发，在对行政备案等有关概念进行研究的基础上，对行政备案的种类进行介绍，重点对学术界、法规层面及司法实践三方面的有关认定进行梳理，并提出“以宽为主、分类管理、抓牢安全”的认定原则建议，力争为相关问题的研究确定做出贡献。

　　2018年11月12日，某航发生一起航班在吐鲁番机场起飞擦机尾事件，构成一起人为责任原因症候。事件调查报告中有一句话引起行业广泛关注。报告认为该航空公司与机场签订的《地面服务代理协议》，“对于机场需要向公司提供的服务项目条款不细”，是事件发生的原因之一，即认为该代理协议存在一定安全隐患。

　　在该航空公司依据《民用航空危险品航空运输管理规定》（以下简称《危规》）将地面服务代理协议报当地管理局备案的情况下，当地管理局未发现已备案的代理协议存在安全隐患，是否存在审查责任？进而言之，对于以行政备案方式进行管理的事项，备案机关是否对备案资料具有审查职责及具体职责如何？行政备案到底是“一备了之”，还是“备不免审”？业内对此尚无统一认识。笔者以行政备案审查责任为研究对象，从行政备案概念说起，通过对有关学者观点、政策法规、司法实践的梳理分析，力争对相关问题的解答做出贡献。

一、行政备案的概念及种类

1.1行政备案及其审查责任的概念

　　在探讨行政备案审查责任之前，首先要对行政备案的概念及种类进行探究，以明晰对行政备案内容、属性的认识，并据此进行有关思考。

　　备案，辞海将其解释为“向主管机关存案报告，以备查考”之意，但关于什么是行政备案，目前并无统一概念。现行的全国性法律法规并没有对行政备案的概念进行明确，已有的地方法规中，仅有《广州市行政备案管理办法》等少数法规对行政备案进行了界定。笔者进一步对国内有关学者的研究进行梳理，为保证研究的严谨性，重点对国内知名行政法学家的著作进行研究。通过对姜明安的《行政执法研究》、周汉华的《政府监管与行政法》以及其他学者的著作进行学习梳理，笔者发现现有的行政领域备案研究中，大多数学者采用《广州市行政备案管理办法》第二条的规定作为行政备案的概念，即认为行政备案 “是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的行为” 。

　　本次研究同样将其作为行政备案的概念，并据此将行政备案审查责任定义为行政机关有关人员因在行政备案审查中存在工作失职而应承担的责任。

     1.2行政备案的种类

　　根据行政备案的概念可知，行政备案的核心内容在于以报送资料存档备查的方式进行行政管理。实践中进行行政备案的事项种类繁多、千差万别，所报送资料的内容、性质也有所不同；对应地，行政备案的目的意义存在差别，种类也应进行区分。笔者认为，行政备案至少可以分为如下种类。

　　一是确认性的行政备案。主要用于对某类主体或事项的状态、性质进行确认并方便后续向公众公示。例如《危规》第七十二条要求危险品航空运输承运人将其所认可的鉴定机构向民航局备案。该备案旨在确认相应的鉴定机构已获得航空公司认可，并用于后续公示以便危险品货物托运人进行选择。备案的本身不具备对有关鉴定机构能力进行审查的作用。

　　二是监督性的行政备案。该备案主要应用于法规类审查和主体资格监督当中。例如，《立法法》第九十八条要求地方政府规章应当自公布之日起三十日内向国务院及本级人大常委会进行备案。该备案的目的主要在于方便上级机关对下级所制定规范性文件进行宏观性的把握，防止下级单位的法规出现偏差；民航各地区管理局制定规范性文件应向民航局备案亦是如此。再如，《危规》第八十一条要求地面服务代理人应向所在地地区管理进行备案。该备案主要用于确认有关主体的代理人资格，便于将其纳入后续监管范围，开展持续性监督。

　　三是许可性的行政备案。即将原来需要进行行政审批的行政许可事项转变为仅需进行行政备案的行政管理事项。自2002年起，国务院分批对众多行政审批类项目进行了调整，部分原来需要行政审批的事项改为以行政备案进行管理。其根本目的在于简政放权，通过实现管理型政府到服务型政府的转变，努力降低相对人成本，进而大力激发市场潜能。新修订的《通航航空经营许管理规定》第十二条规定，对于非开展驾驶员执照培训的其他类通航企业可以实行承诺制审批，其本质上也是在“以放为主”的理念下，对通航经营许可进行了备案化的创新发展。

二、实践中对于行政备案的责任的认定

　　在对行政备案是否存在审查责任进行研究的过程中，笔者发现各方对此的认识并不一致，学术界、已有法规和司法实践中对相应内容也有不同的把握。在此，笔者将有关情况梳理如下。

2.1有关学者对行政备案审查责任的认定

　　在已有的学术研究中，大多数学者认为行政机关对于行政备案无需，也不应该进行监管，更谈不上具有审查责任。他们认为，行政备案，尤其是许可性的行政备案的产生目的，就在于减少政府对市场的过度干扰，以赋予市场主体更大的自由度。相对于许可转备案对应产生造成的监管缺失而引发的管理隐患，国家更应该关注部分政府以行政备案之名，行许可审批之实的行政备案滥用问题。

2.2法规对行政备案审查责任的认定

　　通过对已有法规的梳理，笔者发现不同的法规对行政备案审查义务的规定并不相同。例如，《危规》并未规定民航局在对承运人认可的鉴定机构进行备案时需要进行审查。其他类的确认性行政备案亦未有相关规定。对于监督性备案，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》则在第四章中，明确要求备案机关对所备案的党内法规和规范性文件进行政治性、合法合规性、规范性、合理性审查，并规定了不予备案的具体情形。《北京市行政规范性文件备案规定》则对此进行了选择性规定，规定政府法制机构可以采取集中审查、抽查和实地检查等方式，对报送备案的行政规范性文件进行审查。对于许可性的备案，则大多对需要审查的内容和程序做出了详细的规定，例如《江西省职业健康检查机构备案管理办法》要求行政服务中心在进行的备案的过程中，需要对职业健康检查机构受所提交资料的完整性及法定形式等有关内容进行审查，并对具体流程进行了规定。

2.3司法实践对行政备案审查责任的认定

　　   司法实践过程中，很少存在以行政备案审查失职为由追究相关人员责任的情形，但此类情况发生的概率并不为零。2018年12月，陕西省汉中市一施工中的塔吊坍塌，造成3人死亡。2020年11月，汉中市固城县人民检察院以当地住建局建设工程质量安全监督站某科室负责人胡某在对该塔吊履行行政备案审查职责过程中，未按有关规定要求备案申请人提供相关资料，未认真审查有关资料的一致性、相关性，未发现资料中的主要参数不一致为由，以玩忽职守罪对胡某提起公诉，在当地引起轩然大波。虽然该案件仍在进一步审理过程中，但实践已经证明，司法实践绝不认为行政备案可以“一备了之”。

2.4有关结论梳理

　　通过对上文的梳理，我们不难得出如下结论：

　　第一，不同领域对备案的审查责任认识有所不同。

　　主流学术界认为行政备案不存在，也不应该存在审查责任。工作实际中，也很少存在因为行政备案失职追究行政责任的情形，但如果失职行为涉及到安全生产责任事故，则存在被追究刑事责任的可能。

　　第二，不同法规对于备案审查义务的规定有所不同。

　　一方面，对于行政备案的审查责任尚无统一法律规定，对行政备案失职的具体表现、构成要件、追责内容更是存在法规空白。另一方面，对于不同种类行政备案法规要求也有所不同。对于确认性备案，几乎没有规定审查义务；对于监督性行政备案，有的只在宏观上规定“应该”进行审查，有的则对审查的内容及相应处置都有明确的规定；对于许可性备案，则大多规定了具体的审查内容和审查流程。

　　第三，不同种类的行政备案，其责任的强弱也有所不同。

　　确认性的行政备案责任几乎为零，目前尚未发现，因确认性行为备案把关不严而被追责的情况。监督性行政备案责任居中，绝大多数审查不到位的情况，仅作为一般工作失误对待，尚不存在被追究刑事责任的情况。许可性的行政备案责任最大，甚至存在因此被追究刑事责任可能。

三、有关建议

　　通过上文，我们不难看出，在讨论行政备案备审查责任的过程中，我们并不能简单的一概而论，而是应该根据行政备案的目的、性质及种类进行考虑。笔者建议，可以按照“以宽为主、分类管理、抓牢安全”的思路对行政备案审查责任进行判定。

3.1以宽为主，从属性上将备案与审批进行区分

　　坚持认责标准与行为属性相一致的归责原则，在判断行政备案审查责任的过程中，原则上以宽为主，至少不能按照行政许可审批的责任强度去对行政备案审查进行要求。应当充分结合设定行政备案的目的，考虑到行政备案与行政审批的本质不同，将归责压力侧重于备案申请人对材料的真实性、合规性保证义务上，以防止备案审查人员压力过大，按照行政审批的尺度过度审查，背离行政备案初衷。

3.2分类管理，对不同种类行政备案进行区别把握

　　以现行法规规定为基本脉络，对于确认类型备案，原则上不考虑审查责任；对于监督型行政备案，除对审查义务有明确的规定外，一般不考虑审查责任。对于许可性行政备案，则应该审慎把握，综合考虑配套具体规定、备案审查人员的主观过错、行为性质、过错程度等方面认定审查责任。

3.3抓牢安全，对直接涉及安全的行政备案严化管理

　　    在坚持分类管理，对许可类行政备案审慎把握的基础上，对涉及安全，尤其是直接关系安全生产的行政备案严化管理。应当充分考虑到以行政备案方式对上述事项进行管理时所引发的弱化管理问题，提高备案审查人员责任意识，杜绝备而不管的失职情形。（作者：金彤年）

　　参考文献

　　[1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版。

　　[2]马怀德主编：《行政程序立法研究—— 行政程序法草案建议稿及理由说明书》，法律出版社 2005 年版。

　　[3]国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室：《改革行政审批制度推进政府职能转变》，中国方正出版社，2003 年版。

　　[4]张红，论行政备案的边界［J］，《国家行政学院学报》，2016年第3期。

　　[5]周汉华：《政府监管与行政法》，北京大学出版社，2007 年版。

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　　[8] 崔宇军，行政备案制度研究［Ｄ］，南昌大学，2013年。

　　[9]唐晶晶、曹守晔，自贸区内行政备案行为应有可诉性［J］，《法治观点》2017年第13期。

　　[10] 徐景波，完善我国行政备案制度的构想［J］，《江汉大学学报（社会科学版）》2012年第2期。