摘要：国家综合立体交通网络建设是一个系统工程，实质是构建多种交通运输方式综合发展、综合利用的综合体系。民航作为综合交通运输的组成部分，应该跳出“就民航论民航”的狭窄思路，而应该站在“大交通”的角度，坚持宏观顶层设计与微观标准体系建设并举，在加强与其他交通方式的互联互通中，主动融入国家综合交通运输体系，从而推进新时代民航强国建设。

　　关键词：民航 综合交通运输体系制度建设

　　一、检视：融入综合交通运输体系遇到的问题

　　2020年10月，交通运输部发布《关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》（以下简称“《意见》”），在《意见》原文中明确国家交通运输体系未来的发展方向是“完善综合立体交通网络发展机制。建立铁路、公路、水路、民航、邮政快递等基础设施统筹规划、协同发展的机制，统筹跨方式、跨区域的重大项目建设，推动现代化高质量综合立体交通网络建设”。国家综合交通运输体系建设以规范性文件的形式确立，这对推进多种交通运输方式的优势互补，“推进交通运输治理体系和治理能力现代化，服务加快建设交通强国”意义重大。

　　从新中国成立至今，中国的交通运输政策一直沿用“综合运输”这一概念。多年来，建立基于融合的综合交通发展方式也一直是实务界与理论界研究、探讨的热点，尽管在此次交通运输部颁布的《意见》中，“综合立体交通网络建设”被正式提出，用以规范交通领域铁路、公路、水路、民航、邮政快递统筹建设，但对民航最终顺利融入国家综合交通运输体系而言，尚不能就此武断的认为已高枕无忧，在实际融合中民航业可能会遇到以下几个突出问题：

　　（一）顶层设计的架构不完善

　　《意见》明确提出“坚持法治引领，推动制定《交通运输法》，加快铁路、公路、水路、民航、邮政等领域‘龙头法’和相应配套法规制修订”。根据中国现行立法体制，国家法律的制定权力归属于全国人大及其常委会，尽管理论上，对交通运输领域的立法，交通运输部话语权比重大，但实际上，《交通运输法》从呼吁制定时至今日仍未见制定颁布。上位法的缺乏一是影响了交通运输领域相关配套的行政法规、部门规章的设立；二是法律制度上的不健全导致民航融入综合交通运输法规体系荆棘丛丛。

　　（二）中央与地方职责关系未理顺

　　基于法律建构下的权力运作体系，在中国，对于中央与地方，行业部门与地方政府的权力与职责划分是有相当明晰的权属边界，这最直观体现于《宪法》及相关法律法规之中。在法律关系上，中央政府与地方政府，行业主管部门与地方政府地位平等；在政治地位上，地方从属于中央，行业主管部门与地方政府统一于中央事权之下，彼此之间分工协作、相互配合。然而，综合交通运输体系建设不仅涉及跨地域、部门，考验立法如何统一协调，而且其本身作为一个相对“新鲜事物”，对基于法律之下的中央与地方、行业主管部门与地方政府权属关系的合理完善也提出了要求。最明显的例子就是综合交通体系建设中的供给侧结构性改革问题。中央与地方、行业主管部门与地方政府由于站位、政绩考核等观念有时出现分歧，所以具体对待综合交通建设的公益效益与经济效益关系会不一致，导致供给侧与需求侧不平衡状态出现。

　　（三）行业之间缺乏协调配合

　　铁路、公路、水运及民航作为主要载客的交通运输方式，其主管部门统一于交通运输部之下成为部属行政机构，或在大部制改革中成为部管国家局。从现代行政权力的科学划分而言。改革从顶层设计上整合了原来彼此相对独立的权力，使得在后续深化改革，破除体制机制藩篱中，行政效能得到最大程度发挥；从规划引领的角度。统筹铁路、公路、水路、民航的协调发展，有利于发挥好各种运输方式的比较优势，提高综合运输的效益和效能。然而，从合理的集中行政权力这一方面而言，涉及跨领域、多部门的权力统筹配置，尤其是将原先分散的权力收归统一，需要一定时间。从适度分权、有效用权的方面，现代政府权力的科学配置，并不是要求权力趋于高度集中才利于政府行政效能的最大发挥。所以，交通运输方式的各主管部门之间、地方政府与行业主管部门之间必然会存在行使权力的交叉领域，也会存在无法整合权力的情况。这些问题最现实的表现就是在两省及多省份的接壤地带，常出现“断头路”“烂尾桥”，城市内的机场与高铁站位置布局不科学等与国家综合交通运输体系建设要求背道而驰的现象。

　　二、分析：基于制度建设方面分析问题

　　（一）完善顶层设计的问题分析

　　对于形成完备的综合交通运输体系而言，顶层设计的完善事关制度建设这一根本性问题。而造成难以通过制度建设建构综合交通运输体系的原因，总体而言有以下几方面：

　　1.与立法相关利益群体涉及面广。交通领域作为公共领域，对其本身进行立法，立法权归于全国人大及其常委会，但是，立法的话语权却不只归于交通运输部，事实上，与交通运输有关的行业部门、地方政府乃至相关专家学者在影响政策、法律制定上都占有相当话语权。因此，立法话语权的分散，导致最短时间内无法形成统一的综合交通运输法律体系。

　　2.需要兼顾与立法相关群体的利益。“立法本身，究其实质也是一个多方利益博弈以及兼顾最大化利益的过程”。交通领域的立法，不仅事关铁路、公路、水运、管网、邮政及民航主管部门、地方政府，而且对于广大从事交通运输的私人主体而言也与他们息息相关。这导致多方利益博弈下，统一的《交通运输法》、统一的综合交通运输体系迟迟无法出现。

　　3.综合交通运输体系的相关理论不完善。综合运输概念脱胎于二战后社会主义国家的计划经济背景之下，从前苏联引入中国。“当时认为应该根据社会主义有计划按比例发展的经济规律，研究、探索交通运输发展的问题”。因此，按照计划经济的发展思路，综合交通运输应该处理好三个比例关系，即，交通运输业与国民经济的比例关系，水路、公路、铁路、航空、管道各种运输方式间的比例关系，运输方式内部的比例关系。这种按比例发展具有明显计划经济色彩与当前市场经济环境下，“让市场在资源配置中起决定作用”的思路转换存在理论上的脱节，导致无法形成“正确的理论指导正确的实践”这一良性循环。

　　（二）健全中央与地方职责关系的问题分析

　　1.社会主义本质的必然要求。我国是社会主义国家，不同于西方国家在经济建设上，中央与地方往往基于各自利益相互抵牾。人民民主专政的社会主义国家，人民的利益高于一切。基于人民至上的立场，本质上不存在中央与地方考虑经济效益就可以损害人民利益的情况，只是在具体建设上，由于代表地方利益的地方政府与代表中央利益的行业主管部门，从为“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”实现人民利益最大化这一宏观角度出发，在微观发展层面对综合交通运输建设的方式和规划有时会出现差别。

　　2.利益诉求的不同。发展的目的在于实现共同富裕，然而，对待如何发展，怎样发展的方式却无法千篇一律。市场经济条件下，由于税制、行政机构改革等多种政策环境变化影响，地方政府在交通领域，对待多种交通方式在综合交通网规划中的发展及其协调配套建设，各种运输方式在经营和运行中合理利用、互相贯通和衔接这事关综合交通运输体系建设的两个重要方面与行业主管部门看法未必一致。对于经济发达地区的地方政府，对待综合交通的发展偏重支持，因为一是支持综合交通运输体系完善的财政资金及社会性融资量大；二是经济发达地区，市场经济发达，为进一步保持经济优势需要民航等多种交通运输方式组合发力支持人财物的合理流通；三是综合交通运输方式相较于单一运输方式，更能满足多样化的民众消费需求。而对于欠发达地区的地方政府，基于自然环境、经济发展程度的影响，对于多种运输方式形式上的完备往往需求不大，而对与地方财政能力、自然环境更适宜的交通运输方式更青睐，譬如，我国云南、贵州、西藏等高原、高高原地区由于建设铁路运输网与建设航空运输网的难度差异大，地方政府对发展铁路运输与民航运输的需求自然是不一样的。而行业主管部门对于交通运输网的建设更多的是结合全国发展大局来统一规划，兼顾经济效益与公共效益。但在经济绩效考核指标不变的情况下，各地之间政策环境、经济发展程度、客观自然环境等的不同会成为各地方政府关注的重要因素，因此在行业主管部门与地方政府之间会出现由于利益诉求的不同所导致的矛盾。

　　（三）行业之间无法统一协调的原因

　　1.行业管理标准的不同。铁路、公路、水路、民航是不同的运输方式，适用不同的管理标准，以民航与铁路为例，作为我国民航安全管理的主体“CAAC”,在机构体系和管理模式建设上成功借鉴“FAA”的经验以来，中国民航的技术范式是与国际尤其是西方发达国家高度接轨，具有专业性强、规章体系完备的特征。中国铁路是一个包括线路、动车组、接触网、通信信号、调度指挥等在内的综合体，分为普通铁路、高速铁路、客运专线、城际铁路等类型。其中，对于高速铁路的界定世界上存在不同的标准。因此各交通运输方式适用的标准不同，建立统一的管理标准就无从谈起。

　　2.专业化发展的需要。不同于公路等传统运输方式，高铁、民航等不仅属于高技术的运输范畴，而且由于建设的工程量大，长久以来，针对生产制造、服务运营，铁路、民航等行业主管部门形成了一套自成体系的行业管理模式。对这套模式进行改革，纳入到地方政府的统一管辖之下，必然需要地方政府具备替代原有行业管理模式的方案。实际上，仅仅人财物上的缺乏就导致地方政府将所有交通运输方式纳入统一管理就很有困难。

　　3.综合交通运输解决跨方式运输难度大。跨方式关系问题作为综合交通运输体系的核心，具体包含两方面内容，一种从客货运输的纵向环节入手，通过一票到底、无缝衔接，实现运输过程的连续性和完整性；另一种从各种运输方式的横向关系出发，形成分工合作和均衡发展的综合交通运输体系。而协调运输方式之间关系的跨方式问题难在，第一，各交通运输方式隶属于不同的行政管理部门，“跨”需要打破行业管理上的壁垒；第二，当今中国城市在内部城市规划上多形成了分散而健全的交通运输方式，类似欧洲建设大型综合交通枢纽，实现空铁联运需要对原有城市进行重新规划，重新布局铁路、客运、机场显然难度大；第三，综合发展和综合利用本是综合运输的应有之义，但连续多年的交通高速发展和投资高位运行，使得现今综合运输等同于综合交通网建设、枢纽的技术衔接等单一的综合发展问题，而运输结构调整、方式之间的竞争协调等综合利用问题被弱化。

　　三、调校：问题的应对之策

　　（一）完善制度体系使民航发展突破制度障碍

　　1.整合立法相关利益群体。涉及综合交通运输体系立法的群体尽管很多，但可以通过立法前置程序，收集各利益相关方的不同诉求，保留合理建议，整理归纳后形成有利于综合交通运输法律体系形成的立法建议。

　　2.国家层面统一立法。完善综合交通运输法律体系是系统工程，尽管立法的参与者可以是某些行业或群体，但作为立法主体，国家要利用人大这个立法平台统筹各利益相关方参与立法过程，通过立法博弈，尽快出台统一适用的《交通运输法》借以规制地方政府与行业管理部门，从而实现有利于民航发展的制度环境。

　　3.加快与综合交通运输体系相关理论的研究。理论是革命的先导，民航要实现自身健康、稳步的发展，应围绕国家大的综合交通运输体系理论，在行业内部鼓励行业管理者、一线人员、专家学者针对行业发展的最新实践、诸多交通运输方式互动融合情况等进行研究，做好政策理论储备。

　　（二）在中央与地方关系的良性互动谋发展

　　1.加强中央权威。综合交通运输体系作为横跨多部门、纵向涉及中央与地方的“跨”体系，其规划和协调的权力必须集中于中央。也只有将此项事关全局发展的权力收于中央，才能在国家层面统一协调各地方政府、民航等行业部门。

　　2.破除地方利益藩篱。行业主管部门规划好综合交通运输建设体系之后，地方政府、行业内部不能无故更改，应按照统一时间表与路线图进行项目建设的一体推进。

　　（三）在行业统一协调中谋发展

　　1.统一行业管理标准。国家综合交通运输体系作为一个横跨多部门的体系，民航作为该体系中的一环，自身要发展，必然要“跳出民航看民航”，针对所有运输方式面临的基本和共性问题，在对外借鉴、学习国际先进交通技术、行业管理方式，对内通过与其它交通运输方式的良性互动中，实现行业管理标准的动态统一。

　　2.合理划分职责。综合交通涉及的行业，如航空、高铁等是高端技术相对集中的地方，“让专业部门做专业的事”，地方政府在综合交通运输的政策制定、战略规划、网络布局等方面需要充分尊重行业部门的专业性意见，不着眼于一时的政绩而注重客运站、火车站、飞机场建设的数量，而是科学布局综合交通枢纽。

　　3.综合发展和综合利用双向发力。综合交通运输体系需要对交通方式进行综合发展和综合利用。综合发展是指对于民航而言，在机场的改造建设中需要在综合交通网中实现与公路、铁路等多种运输方式的融合发展，通过建设大型综合交通枢纽，形成共存互补的市场关系。综合利用是指各种现代运输方式在具体商业化运营中，互相贯通和高效衔接。通过空铁联运等方式，在机场建设地下铁路车站、客运站，服务长距离旅程服务，拓展机场的辐射范围，形成“1+1大于2”的集聚效应。

　　四、结语

　　“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。建设综合交通运输体系提出多种交通运输方式的融合发展，在当前新冠疫情流行，中国经济进入新发展阶段的社会背景条件下，民航的发展已不能只关注自身，既需要考虑为宏观法律法规的建构积极献言献策，也需要在与其它交通运输方式的互动中实现竞合发展。（作者：吴旭龙）

　　参考文献：

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　　[2]中国民用航空局课题组.高速铁路对民航发展的影响及政策建议[J].中国民用航空，2009（09）。

　　[3]交通运输部.关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见[Z]，2020年10月。

　　[4] 李玉涛、荣朝和.重视需求视角的综合交通运输政策研究[J].综合运输，2010（8）。

　　[5]王德荣.综合运输研究的对象、内容和方法[J].综合运输，1980（2）。