摘要：在习近平法治思想指导下，全面依法治国已成为国家治理领域一场深刻的变革。变革的重要对象是各级政府组织，实质是在政府法治化建设中实现依法行政与依规治党的有机统一。在此背景下，法治民航建设中民航各级行政机关依法行政能力建设的重要性将更为突出。而作为中国民航行政管理三级体制中承上启下的重要一级，民航地区管理局（以下简称“管理局”）仍还存在权责清单履行责任不明、党委议事规范性不足、行政执法合法化水平不高等问题，制约了法治民航建设和发展。笔者认为，应从完善依法行政制度体系、严格执法与加强监督并举、改进监察员法治教育培训方式等方面入手，加强管理局依法行政能力建设，完善法治民航建设中的重要一环。

　　关键词：习近平法治思想 民航地区管理局 依法行政

　　自习近平法治思想在中央全面依法治国工作会议上首次提出以来，作为“全面依法治国的根本遵循和行动指南”，为民航各级行政机关的行政执法工作带来变革是必然的，最明显的，就是为后续民航系统深入推进法治化建设带来两方面影响，一是顶层设计层面，为民航法治化建设提供思想乃至制度引领；二是行政执法层面，使民航监管部门的执法工作更趋规范化。作为管理局而言，无论是职责权限范围还是在中国民航现行体制中的地位，都无法不重视这种影响，反之亦可说，习近平法治思想在民航基层一线的落实，发挥“承上启下”作用的管理局是关键。

　　一、习近平法治思想指导下管理局依法行政能力建设具有的时代价值

　　（一）“有效市场”与“有为政府”建设的应有之义

　　市场经济发展的客观规律以及法治建设的实践表明，行业的健康发展与政府的依法行政、企业等诸市场主体的有序参与息息相关。过去，我们研究民航业发展的问题，侧重点多从拓展航空市场空间，增加航空市场诸主体活跃度，优化航空制造业等方面为进路，进而经由“创新”提高中国民航在国际民航规则制定方面的话语权和指导权。事实上，这些侧重点可归为“对外探求”，是基于以“有效市场”为中心的探讨。而对内“有为政府”的研究却基于种种缘由研究不够，或者说存在人为划设“禁区”，不予或者绕开研究的现象。究其原因是由于在行业顶层设计层面缺乏更科学的指导思想。

　　党的十九届五中全会提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动‘有效市场’和‘有为政府’更好结合”。“有效市场”，要求发挥“无形之手”，让市场机制在资源配置中发挥主导作用，而“有为政府”，要求政府运用“有形之手”为市场健康发展提供有效制度供给并纠正市场产生的无序行为。也就是说，“有效市场”和“有为政府”两者相伴共生、缺一不可。因此，在聚焦航空市场发展的同时，行业政府自身建设亦应成为研究的重点，这样才能实现“有效市场”和“有为政府”的有机统一，实现民航业的健康全面发展。基于此，对于以管理局行政法治建设为纽带，助推民航市场发展而言，是以“有为政府”建设助推“有效市场”形成的具象化。

　　（二）健全和转变行政职能的直接体现

　　习近平总书记在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破”。也就是说，有为政府必然是法治政府，必然要求政府依法行政。而现代政府依法行政的核心在于“规范化、程序化的权力分配和实施，通过明确行政职责、杜绝行政职能越位、缺位、错位现象，为社会提供一套标准化、规范化、可预期性的行为模式”。由此可见，健全和转变行政职能的前提在于政府权力来源明确、行为于法有据，这也是民航监管部门依法行政的逻辑起点。

　　目前，中国民航已形成以“1部《民用航空法》为核心、26部行政法规和规范性文件、108部行业规章、36项国家标准、246项行业标准、64项团体标准为主体的法规标准体系”。甚至在具体的通用航空领域正逐步重构法规体系。这其中，围绕行业安全发展，民航局、管理局、监管局三个层级，分别被授予不同的行政职责。民航局侧重行业发展战略、规划建议、价格、收费政策等宏观层面；各监管局履行对辖区具体民航企事业单位安全监管职责等微观层面；而管理局一方面被授予行政审批权、行政许可等职责，对下又承担地区具体安全监管的职能，可以说行业的政策能否落地，行业发展遇到的具体问题能否及时反馈以便国家从宏观层面进行法律和政策调控，管理局承担的是“承上启下”的重要角色。因此，管理局经由法律授权履行行政职责，并不是简单的行政权力让渡或行政权力转移，其对上承接行政职能质量与对下实施行政执法效果直接关系到民航行政机关能否真正实现健全和转变行政职能。

　　（三）推进单一航空运输强国向全方位民航强国转变的必由之路

　　在民航局最新发布的《中国民航发展阶段评估报告》中，民航强国被指称为：“民航业综合实力位居世界前列的国家，表现为民航业在国家经济社会发展中发挥战略作用，具有很强的国际竞争力、影响力和创新能力，其核心是国际竞争能力和创新发展能力。”并具备“八个特征”，分别是“具有国际化、大众化的航空市场空间”“具有国际竞争力较强的大型网络型航空公司”“具有布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络”“具有安全高效的空中交通管理体系”“具有先进、可靠、经济的安全安保和技术保障服务体系”“具有功能完善的通用航空体系”“具有制定国际民航规则标准的主导权和话语权”“具有引领国际民航业发展的创新能力”。同时认为，特征一至特征五均处于成熟期，表明该国完全实现单一航空运输强国，特征一至特征六均处于成熟期，表明该国完全实现了多领域民航强国，而特征一至特征八均处于成熟期，则表明该国完全实现了全方位民航强国。八个特征呈现出一个有所侧重、依次递进、逐渐强化的逻辑关系。考虑到我国民航“是在缺乏航空制造业强有力支撑，缺乏现代服务业对航空业全产业链强有力支撑，在飞机拥有成本、维修成本、运营成本都明显高于西方发达国家的情况下实现这一历史性跨越极其不易”。

　　作为对地区航空业发展负有管理职责的管理局而言，其职责涉及八个特征指向下的运输航空、通用航空及机场总体规划审批及其工程建设管理等几乎所有领域，并且管理局经由法律授权之后，通过对照上位法制定“权责清单”“执法流程”等标准化规定，一方面有利于明确自身在本地区民航业管理中的边界与方式，实现“简政放权、放管结合、优化服务”的目标，成为政府依法行政最外化的体现，另一方面，经由合法性授权，管理局得以深度嵌入我国目前形成的民航法规标准体系中。然而这产生的最重要影响是，在中国推进单一航空运输强国向全方位民航强国转变的进路中，管理局以其自身依法行政推进行业管理法治化进而推动民航强国建设的重要性将会显得愈发重要，甚至成为我国民航发展转段进阶必由之路。

　　二、习近平法治思想指导下管理局依法行政能力建设的实践困境

　　目前，各管理局已按照民航法规标准体系的规定、对照机构改革和放管服的要求，制定权责清单，梳理职权事项进行公开，尤其在通航发展领域，基本实现了简政放权。尽管如此，在依法行政能力建设的实践中也面临诸多困境。

　　（一）权责清单基本厘清，但履行尚有争议

　　1.权责分配存在模糊地带。经由民航行政系统“三定”方案为基础，各管理局围绕深化改革，通过建立权责清单，试图将单位内部各部门之间的权责分配清楚，但由于权责清单涉及职权种类多、数量大，如通过查阅《某管理局机关工作手册》，该管理局现有19个职能机构、3个党群工作机构和1个离退休干部工作机构在清单职责与权力划分上仍存在定义模糊之处，即在清单中以原则性语言处理职责与权力空白，这在实践中会表现为部门之间权责不对等、权力交叉、权力空白的问题，从而导致管理局某些行政职能因争议无法正常履行。

　　2.部分行政人员认知有误。一是在行政执法目录下发及行政清单制定过程中，由于部分行政人员法治素养欠缺、对于权责认知有误，将相似权责大而化之或简单归类，给后续各职权部门的权责认定造成困扰。二是部分行政人员以“单位首长”的意志为依归，对该认定职责的个人、部门不敢或者打折扣认定职责，尤其是在纪检监察部门对管理局其它部门的监督职责上搞变通，而对掌握规划审批或者行政许可权力的部门则以支持行业发展为由，放手确权。

　　（二）行政决策法治化意识不足

　　1.思想认识上存在偏差。尽管从各管理局依法行政的实践来看，基本形成了按议题种类，合同标的额大小等依据《党委会议事规则》《局务会议事规则》《计财会议事规则》分别进行决策议事，如，有的管理局就以单项一次性支出100万、50万、10万标的价格为标准分别确定议题适用哪套议事规则。然而，现实执行中却存在三个亟待解决的问题，一是将会议讨论所形成的决定等同于全部决策程序，部分党政领导干部简单地认为“只要上会讨论，举手通过，自己就不存在担责一说”，因此，无论事大事小全部希冀通过会议解决，这不仅造成会议冗长、效率低，更导致利益攸关方参与、专家学者论证、第三方风险评估、必要合法性审查等环节被忽视；二是部分党政领导干部抱着“会议通过即结束”的心态，缺乏对议题事后的评估和决策调整。三是讨论议题内外有别，这表现在议事会议对机关内部自身议题一经通过，行政内部监督就疲软，而对涉及外部行业单位的议题则强化行政执法监督。

　　2.法律审查制度虚掷。目前，我国地方政府设立了法律顾问和公职律师制度，通过法律顾问的事前预防审核和事中规范作用，以及事后在行政复议或行政诉讼中全过程参与，提高政府法治化水平。反观当前各管理局，自民航局2015年印发《加强民航法治建设若干意见》以来，由于对“法律顾问和公职律师制度”认识不足，法律顾问工作流于形式，表现在，一是临近行政复议或行政诉讼才启用法律顾问或公职律师，二是仅依靠自身内部设立的政策法规处对行政合同进行审核，在目前，管理局专业法律人才缺乏的情况下，极有可能导致对文件、合同的合法审查和执法的合法审查把关不严，导致对内法律审核亦或对外行政执法工作均流于形式。

　　（三）监督体制的建立任重道远

　　1.对建立全面依法行政监督体制认识不足。民航业作为“手册文化”浓厚的行业，自参照借鉴FAA安全监察体系到消化吸收世界民航法规体系逐步建立有中国特色的民航法规体系以来，在这过程中，我国民航发展不得不说获益很大，行业发展已连续实现120多个月的安全记录就是重要佐证。然而“手册文化”本质上是一种“制度文化”，多年来遇事找手册虽已成为民航监察员自我职业素养的体现，但这样产生的问题也很明显，那就是监察机构止于管理局层面，无法下移至各监管局，因为，这里的惯性思维在于，凡事只要依据手册而定就是依法行政，手册没规定的想办法再修订就可以，上级部门也只需给监管局监察员的具体监管工作提供完备的手册就足矣，而忽略了依法行政与依法监督是法治的一体两面，缺一不可，忽略了依法行政需要建立起对现行“民航三级管理体制”全链条的监管。

　　2.具体监督方式初步确立，但不完善。在权利清单及法律规章手册授权后，管理局监察员据此开展对辖区有关单位的各项监督审查，法治民航建设的具体要求需要各管理局行政执法工作一是应当具有专业性和权威性；二是监察员本身开展行政执法工作应当自觉接受监督。事实上，类似飞行公务员取酬规范化、公职人员出差费用报销，以及“中央八项规定”等制度规范在管理局大力铺展开以来，笔者所见，各监察员基本都能遵照相关制度约束自身，然而“徒法不能以自行”，如果缺乏相关方从内外部进行监督保障，那么针对行政执法进行监督的方式仍处于未细化、完善的阶段。究其缘由，管理局内部纪检监察人员缺乏，同时作为较为封闭的行业，民航系统内相互关联的各单位之间存在人情影响法的现象是重要原因。

　　三、以习近平法治思想为指导，全面推进管理局依法行政能力建设

　　（一）完善依法行政制度体系

　　在习近平法治思想指导下，各管理局，尤其是各管理局党委应该认识到，在“推进全面依法治国”中自身所处位置的重要性。对内要梳理、审核、清理和汇编各职能部门之间的权责、流程、监督等制度并依法公开，通过制作权责清单、负面清单，进行动态管理，优化行政职能配置，减少依法行政中出现的不确定性因素；对外加快针对行业各监管主体“一站式”服务和“互联网+”行政审批服务中心平台的建设工作，在辖区内形成职责明确、依法行政的制度安排。

　　按照党管决策的原则，在坚持重大事项党委决策的基础上，推动本单位规范性文件备案审查制度，合理限定规范性文件涉及事项范围,同时，严格程序性环节，落实文件制定中的合法性审查，通过前期调查、专题座谈和听证会等多种形式广泛听取职工意见，以便对党委、行政决策的可行性进行全面论证，对党委、行政决策的效果进行客观评估。以刚性要求强化行政决策法治化、科学化、民主化。获得党委授权后的管理局各职能部门是权责统一的行政主体，必须坚持“有权必有责”原则，决策作出后，要说明决策的依据和理由，同时，建立本单位重大决策终身责任追究制度，对于违反决策法治化、程序化要求从而产生巨大损失或造成严重不良后果的，要依规启动责任倒查制度，追究相关责任人员的责任。不断完善行政机关公职律师和法律顾问制度，为管理局行政决策提供多角度参考，当然，前提仍需要管理局通过约定顾问费用、签订顾问协议等方式，以激励和约束并举，实现对第三方法律服务的规制，使其真正有益于法治民航建设，助力管理局依法行政能力建设。

　　（二）严格执法与加强监督并举

　　党的十九届三中全会提出“相对集中执法权、推进综合执法”，这就要求管理局在行政执法过程中整合执法主体，变“多头执法”为综合执法，建立以多部门专业监察员为主体的既专业又综合的执法队伍；建立行政执法过程记录制度，以贯穿权利告知、调查取证、实施行政行为等环节的流程制度，实现执法过程的程序化；严格自由裁量权行使，通过细目化执法权限目录，防止“自由裁量”扩张为“任意裁量”，合理限制监察员行使行政权力，杜绝任何依附行政权力获取寻租空间的违法行为。

　　党的十九大提出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。要履行好法律法规授予管理局党委的议事决策职权，将对行政权的监督和制约置于突出位置，综合运用党内监督、群众监督等多种监督方式。充分发挥管理局内各职能部门党支部的责任，落实“三重一大”决策制度和民主集中制；畅通辖区被监管主体对局方的投诉建议、控告检举渠道，及时依法查处监察员违法行政行为，维护管理局法治权威；推广行政执法公示制度，实现监察员执法公开化、透明化，各管理局可以通过政务服务平台或专业执法信息平台定期发布执法信息和执法案例，达到保障公众知情权与警示自身的双重目的。

　　（三）改进监察员法治教育培训方式

　　全面依法治国，离不开全面依法行政，这对管理局而言，既是推动自身法治建设的良好契机，也是对自身依法行政水平、法治思维和法治方式的严峻考验，这就要求，一方面，管理局要倡导正确的选人用人导向，将法治水平和依法办事能力纳入党员领导干部的考核事项中；另一方面，加强和改进法治教育培训方式，针对本单位不同职能部门的相异需求，可以用三层级培训的方式实现共同但有差异的培训：第一层级为覆盖管理局全体监察员的教育培训，内容为基础行政法律知识，包括《行政复议法》《行政处罚法》等实体性法律，《行政诉讼法》《行政复议法》等程序性法律以及相关司法解释和指导性案例，在管理局各监察员中涵养现代依法行政的法治精神和法治原则；第二层级是针对不同职能部门的专业规章培训，以专业性、针对性、差异化学习为重点，提高不同职能部门监察员依法行政能力；第三层级是针对各专业监察员的实践技能培训，通过学习各类笔录、清单制作方式等，持续提升监察员的具体法治实施水平。（作者：吴旭龙）

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