摘要：在“智慧民航”的大框架下，民航局提出探索推进“智慧监管”，选择部分地区管理局、监管局试点建设非现场监管中心，逐步扩大适用非现场监管。疫情期间，现场监管受到诸多限制，民航非现场监管比例大幅提升，允许采用非现场监管方式的检查内容比例也在快速提高，节约了公务支出和监管资源，扩大了传统监管范围，有效提升了民航行政单位发现问题、解决问题的监管能力。民航重庆监管局作为民航西南地区精准监管（远程现场检查）试点单位，努力实践创新，梳理总结试点经验成果，改革传统行政执法和检查方式，运用新设备、新技术、新思维，提升治理能力，确保民航安全运行。

　　关键词：非现场监管 实践 研究

　　国务院《关于促进民航业发展的若干意见》中明确指出，要加强安全生产信息化建设，推广应用安全运行管理新技术、新设备。民航局《关于推进精准监管工作的意见》要求全面深化民航体制机制改革，初步建成以“互联网+监管”为目标的民航行业监管系统，与“互联网+政府服务”系统共同构成民航行政机关管理行业、服务行业的工作平台。民航局《关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见》指出，现代化的航空安全管理体系要以风险管控和数据驱动为基础。 “十三五”以来，民航在完善法规体系、推进精准监管、提高监管效能、加强队伍建设等方面取得了明显成效。

　　一、民航非现场监管概况

　　目前非现场监管已经广泛运用于食品卫生、银行、金融、电力、市场监管等领域，极大拓展了行政执法主体的监管视野。民航安全是行业的生命线，如何更好地开展安全监管，是确保民航安全平稳运行的重要保障。在国家战略、新冠疫情、提高治理水平、“过紧日子”等政策和形势的共同影响下，民航非现场监管会成为新时代民航行政机关的重要工作方式。民航非现场监管具有必要性、紧迫性和可行性，具有鲜明的行业特点和政治属性，具有较高的网络安全和保密要求，推广运用民航非现场监管还需要打破监察员、被监管对象的三个“舒适圈”。

　　（一）民航非现场监管具有必要性、紧迫性和可行性

　　民航非现场监管具有必要性。行业特点决定了民航行政相对人类型多、地域分布广、监管效能要求高、运行环境复杂。多个省份机场数量已经超过10个，平均每省的基地运输航空公司数量超过5家，部分航空公司还有多个外站基地，多个省份爆发式成立通用航空公司、通用机场公司、维修公司。如重庆地区重点监管对象华夏航空公司，主运行基地设置在重庆，外站和维修基地遍布新疆、内蒙、大连、贵州、云南等，主要通航机场为全国各地支线机场，运行条件较为恶劣，分布范围极广，监管时间成本和空间成本极高。近10年来，国内各运输机场年均吞吐量增长超过10%，而各监管局自2003年陆续成立以来监察员数量受编制限制长期维持不变，监察员人均年度行政检查工作量已经达到318项SID（见图1-1），还有大量专项检查、临时性检查和重大运输保障任务，检查的深度、广度决定了仅依靠现场检查已经难以实现检查全覆盖。

　　图1-1  2020年民航监察员行政检查工作量

　　民航非现场监管具有紧迫性。突如其来的新冠疫情使民航运输生产一度断崖式下降，航空公司、支线机场普遍面临巨大经营压力（见图1-2）。2020年，全球航空旅客运输量17.95亿人次，同比下降60.5%，亏损约1185亿美元；国内旅客运输量4.2亿人次，相当于2019年的63.3%，共亏损974.3亿元，国内三大航中仅东航靠货运实现盈利。疫情期间，航空公司反映了大量关于机场收费的问题线索，体现出航空公司开始认真进行成本核算。疫情背景下，企业首先考虑的是活下去的问题，把更多的精力投入到抓市场、抓经营上在所难免，“四个关系”处理不好带来了安全隐忧，也对监管工作提出了更高要求。据民航局预测，2022年全国民航基本能够恢复2019年生产规模。当我们需要同时关注安全和发展时，对于行业治理能力就提出了更高的要求，需要做到统筹兼顾、合理分配、相互促进。

　　图1-2  2015—2020年春运全国民航旅客发送量变化

　　民航非现场监管具有可行性。民航目前已经基本完成政务、航信、机场、空管、航司等主要信息系统建设，据统计仅重庆地区民航各类信息系统数量就达179个（统计截至2021年6月1日）。民航局正在推进的政务信息系统整合共享、民航电子政务综合办公系统升级等工程；SES系统正在推进二期建设，其中包括远程监管模块功能；民航局基于SES系统向22家航班时刻主协调机场提供监管数据分析服务，包括通用数据和定向数据，下一步将扩大到向运输航空公司提供数据；航科院飞行品质监控基站每月为西南地区制作飞行品质与安全风险统计分析报告，重点分析各运输航空公司空中失速、可控飞行撞地、冲偏出跑道三大核心风险；运行监控中心为监管一线列出可以共享的运行数据资源目录，开发民航运行态势移动应用。但是相关系统没有打通，信息和数据壁垒分明，数据共享程度较低。非现场监管就是要打破民航的数据壁垒，加强民航系统整合和信息共享，为监管工作提供支撑。民航非现场监管不仅可行，而且应该充分利用已有系统和数据资源，加强顶层设计，避免重复建设。疫情期间，民航非现场监管比例和允许采用非现场监管方式的SID比例同步提升，接近2019年同期的10倍。

　　（二）当前民航安全监管的主要需求和突出问题

　　2021年1月，重庆监管局会同民航二所组织召开行业监管需求座谈会，共征集22项安全监管需求，其中14项集中在对行政相对人的远程现场检查方面，特别是对不同行政相对人远程视频监控的实时查看、历史回放，体现了民航非现场监管需要解决的首要问题和最迫切需求。当前，监管效能不高集中表现在日常行政检查质量不高上，日常行政检查作为行业监管的基础工作，虽然能够发现部分问题并下发整改通知书，但发现的往往只是一些不痛不痒的皮毛问题，对提升整体安全水平的作用有限，深层次问题仍大量存在。2020年“10·16”深航在攀枝花机场跑道外接地事件，完全就是东航四川“5·1”事件的翻版，2021年重庆地区还出现了某航空公司飞行员训练记录长时间大面积造假事件。监管工作出现了日常检查风平浪静，事件调查漏洞百出的怪象。依赖信息化手段的精准监管和智慧监管能极大提高监管效能，打破目前民航安全监管的三个“舒适圈”。

　　第一个舒适圈，是长期重点关注安全不过多操心发展。民航高速发展几十年，市场需求持续旺盛，民航局“控总量、调结构”政策，用严格控制增长速度、杜绝超能力发展来提高发展质量，取得了较好效果。需求的长期过剩和供给的长期不足，让局方有底气始终把重心放在安全上，不需要过多操心发展速度问题。党的十九届五中全会强调“安全是发展的前提，发展是安全的保障，二者相辅相成”。疫情这只“黑天鹅”敲响了民航发展“失速”的警钟，运输规模和飞机日利用率骤减、企业经营困难、员工队伍思想波动、专业人员流失和技能生疏、安全投入难以保证、航材保障难度增大。“失速”对安全造成严重负面影响，只有保持一定的发展速度，安全才有物质基础，很多深层次安全问题需要依靠发展才能解决。以非现场监管中心建设为核心的“智慧监管”就成为提高行业治理水平、促进行业发展的第一要务。

　　第二个舒适圈，是过分依赖相对人的配合。对比其他执法领域，民航的相对人有几个特点：一是法人基本以国有为主；二是自然人基本以专业人员为主；三是民航生态圈相对封闭。决定了相对人整体素质较高，基本能够配合监管工作。从反面看，民航监察员基本没有面对过刁钻狡猾、胡搅蛮缠的行政相对人，不善于处理矛盾尖锐的严峻局面，也缺少动力琢磨运用多种监管手段。随着社会主义法治的不断完善，行政相对人和社会公众的法律意识和维权意识也日益提升，在触及利益的时候更敢于质疑行政机关，更善于采取行政复议、行政诉讼、媒体宣传等方式来维护自身权益。这些年民航局、地区管理局作为被告的行政诉讼数量不少，行政复议也时有发生。

　　第三个舒适圈，是过分依赖原有的监管习惯，不善于使用新的监管手段。按照“过紧日子”相关要求，近两年来公用经费特别是差旅费大幅压缩，过去主要开展现场监管的方式必须转变，非现场监管既是特殊时期疫情防控的实际需要，也是“过紧日子”的必然要求。但是一线监察员还不习惯、不善于、不主动使用非现场监管手段，对于非现场监管节约监管资源、落实“过紧日子”要求的重要意义认识不足。

　　（三）当前民航非现场监管的主要实现方式

　　从是否需要相对人配合划分，远程现场检查可以分为两类：一类不需要相对人配合，由监察员自行操作完成，如直接引接行政相对人现成的视频监控系统，该方式可以直接利用系统，通过单次统一授权的方式，一次性获得行政相对人系统权限，实时或历史回放视频画面；一类需要相对人配合，如乌鲁木齐监管局在远程监管中使用视频采集卡收集行政相对人电脑画面，或使用腾讯视频、钉钉会议、微信视频等视频连线。

　　从检查效果来看，远程现场检查具有双面性：不需要相对人配合的远程现场检查达到了“四不两直”的效果，能够了解更加真实的情况，提高了检查质量；但在交流沟通、查阅资料等不如现场检查方便，延长了检查时间，不符合一线监察员长期形成的工作习惯，且该方式较依赖行政相对人已建成的视频监控信号及信息系统，这些信号和系统位置相对固定、功能比较明确，难以满足移动式、全覆盖、定制化或智能化监管，没有为智能监管预留数据接口。如果采用行政相对人配合的非现场监管方式，又会造成被监管对象对检查内容、检查范围和检查时间事先知情，难以达到“双随机”检查发现行政相对人日常工作中疏忽、大意的过失或不良工作习惯的效果。

　　从整体上看，监管事项库中适用远程现场检查的项目较少；各专业适用远程现场检查的监管事项数量差别较大，个别专业甚至没有适用远程现场检查的监管事项。此外，远程现场检查存在程序、责任、证据固定等问题，需要进一步梳理明确开展非现场监管、特别是远程现场检查的标准程序和责任边界，针对各专业较为典型的检查项目和场景，为监察员提供指引。

　　二、民航重庆监管局非现场监管试点成果

　　2017年，民航重庆监管局代表民航西南地区参与民航行业监管执法模式优化调整试点成果试用工作，2017年5—10月，重庆监管局按照计划全面试用行业监管事项库，首次初步实现了行政检查的信息化，并提出开展远程监管的建议。民航局充分听取试点工作经验，为推进远程监管法律适用研究，2019年2月起，由重庆监管局承担民航行政检查科学抽样数据模型研究试点工作，为监察员远程和现场行政检查的法律责任和检查边界进行了积极探索。2020年3月，民航西南地区管理局启动西南地区精准监管试点工作，选择重庆监管局承担远程现场检查试点，重庆监管局开展了为期8个月的试点工作，建设重庆监管局远程监管中心，研究验证了非现场监管的法律、操作和开发建设问题。2021年5月14日至26日，重庆监管局运用非现场监管对辖区重点岗位重点环节进行视频抽查，及时发现相关问题隐患。

　　（一）民航重庆监管局非现场监管试点成果

　　2020年3月，重庆监管局深入调研，研究制定了《民航重庆监管局非现场监管试点工作方案》，经党委会讨论通过后正式实施。运输处专门制定了《民航重庆地区运输专业非现场监管工作程序（试行）》，并在民航西南地区管理局微课堂的形式进行了分享。组织各专业处（室）逐条梳理本专业监管事项库，全面掌握适用远程现场检查的SID，描绘了部分SID的远程现场检查场景。针对222项实际工作中能够开展远程检查、而监管事项库原本规定不适用远程检查的SID，统一提出了调整适用检查方式的建议，部分获得民航局采纳。

新冠疫情发生后，重庆监管局结合监管工作实际需要，迅速向重庆机场集团、民航数据公司申请系统授权，集中接入重庆江北国际机场场内监控视频信号、机场协同放行排序（CDM）系统，初步实现开展远程现场检查的技术支持条件。其中江北机场场内监控视频能够实时查看或回放15天内指定摄像头拍摄的相关区域，覆盖了所有场内监控摄像头安装范围，但雨天、雾天及夜间清晰度不足，部分位置存在死角，部分检查项目对于画面清晰度要求较高（例如需要查看货物标识），不能完全满足远程现场检查需要；CDM系统能够查看航班计划表格、流控、跑道、时隙图、运行统计、操作手册、限制信息、通告信息、消息信息等与航班运行密切相关的内容；腾讯会议等作为补充方式，对没有视频监控覆盖的区域进行人工连线检查。自2020年7月开始，重庆监管局要求检查计划中有适用远程现场检查SID的处（室），每月应至少开展1次远程现场检查。2021年5月27日，重庆监管局赴黔江机场对非现场监管物理条件和视频监控信号分布进行现场调研，查阅了机坪、值机、安检等控制区监控画面（见图2-1）。6月初，重庆监管局组织辖区各企事业单位召开远程监管中心建设工作会议，听取各单位对远程监管中心建设的意见建议，各单位提交了与安全监管和远程检查关系较密切的信息系统、视频监控情况表、点位图、平面图和网络信息等，为下一步大范围引接提供依据。6月9日，重庆监管局参加民航局政法司非现场监管工作座谈会，汇报了重庆地区试点工作情况，听取了 

　　乌鲁木齐监管局、黑龙江监管局、厦门监管局等非现场监管经验。

　　图2-1  黔江机场控制区视频监控画面

　　重庆监管局认真研究非现场监管可能涉及的法律责任问题，为监察员制定非现场监管执法指南，帮助监察员明确责任边界，探索非现场监管过程中获取的证据效力和留存方式。2021年5月13日起，通过非现场监管方式，对民航重庆地区重点企事业单位进行了视频抽查，发现了具体问题并及时下发整改（见表2-1），充分体现了随机远程检查对行政相对人的威慑作用。

　　根据SES系统统计，2020年，重庆监管局通过SES系统共完成SID检查内容30729项（含计划和临时），其中非现场检查2147项，远程现场检查覆盖运输航空、机场管理、航空气象、无线电管理、航空安保、绿色发展等专业，非现场检查、特别是远程现场检查数量明显提升。

　　表2-1  民航重庆地区重点岗位重点环节视频抽查问题汇总表

　　（二）民航非现场监管相关法律问题

　　非现场监管是行业监管模式调整改革的五项制度之一，核心任务之一是在非现场监管中明确行政机关、企事业单位和监察员的权责边界。重庆监管局在试点工作中，注重及时建立完善相关规定制度，明确使用相关监控设备、生产运行系统开展远程现场检查的程序要求，努力明确监察员的监管责任边界，避免监察员的监管责任被无限扩大。《民航重庆监管局非现场监管试点工作方案》明确要求，监察员使用相关监控设备、生产运行系统开展远程现场检查前，需要填写《民航重庆监管局非现场监管申请单》，明确所依据的行政检查任务、查看视频或数据的时间和具体内容，审核归档后由专人统一开启相关监控设备、生产运行系统。监察员严格按照申请范围查看视频或数据，监管责任限定在具体查看的视频或数据范围。

　　重庆监管局正在研究非现场监管的其它法律问题，主要包括适用非现场监管的情形、监管双方的身份认证、非现场监管的系统保护、数据安全保护、非现场监管的比例原则、非现场监管的合法程序、电子证据取证、电子证据移送核对、收集提取电子证据、电子证据的原始介质封存、非现场监管证据的效力、电子数据的完整性和合法性审查、行政相对人的异议、电子证据的瑕疵补正等。

　　（四）民航非现场监管主要实践困难

　　首先，是各单位信息系统类型多、平台杂，难以有效打通整合。前期非现场监管主要关注远程现场检查视频监控信号的引接，面临各单位视频监控品牌多、建设时间跨度大、内网专用无法外接等问题，特别是支线机场与监管局间视频信号传输的网络安全、稳定、费用和带宽压力。经过实践，单个摄像头的视频信号需要占用约10-15M带宽，为了传输安全，跨地区网络使用VPN专线，支线机场有100-500个不等的视频点位信号，全部引接的专线网络费用极高。如果通过民航通信网进行联通，又面临带宽不足的问题，下一步民航通信网还将用于民航局综合办公系统、民航数据共享交换平台等，网络亟待扩容。此外，还有数据接口不足，各公司系统格式不统一，难以进行深度开发融合，没有为更深层次的智能化、自动化监管预留接口；部分视频监控信号未覆盖但又是监管重点区域，如模拟机训练室、航前准备室、考试室等，部分区域还需要重新安装布点进行音频采集。

　　三、研究建立民航非现场监管中心的思路

　　民航的监管数据、运行数据、事件数据等分别储存于不同的单位或系统当中，没有完全打通。行政检查质量不高影响了监管数据质量，监管数据的参考价值也就打了折扣。加强顶层设计，加快研究建立民航非现场监管中心，与民航行业监管执法信息系统（SES）等整合，是实现“智慧监管”的重要手段。

　　（一）优化民航非现场监管法规体系

　　民航应尽快对接《“十四五”国家电子政务发展规划》等战略规划，加快研究出台支持、规范和发展民航非现场监管的法规体系，制定民航非现场监管执法指引和检查单，完成非现场监管检查合法性和合规性论证、非现场监管新技术应用合法性论证，厘清监管权责边界和检查比例，优化民航行业监管事项库，提升非现场监管在行业监管中所占的比重。鼓励监察员通过信息技术手段发现、查找问题隐患，制定民航非现场监管推广应用的主要指标。针对民航重要业务数据和公民个人信息的安全保护，聚焦数据安全突出风险，按照《中华人民共和国数据安全法》，加强非现场监管过程中的数据安全保护。

　　（二）打通民航数据壁垒

　　民航目前已建有大量视频监控、生产运行、安全监管系统，但各单位间数据壁垒过高，造成严重的信息割裂和不对称。如机场与空管数据不共享，机场难以掌握航空器起飞后和落地前运行数据；航科院、中航信、民航二所的安全分析数据不共享，事件调查或应急处置时需要临时调阅，无法支撑事前研判。建设非现场监管中心，可以作为信息汇聚平台，通过数据的整合、分析，可以更好的为行业发展、监测预警、行政执法、事件调查、应急处置等提供物质条件和决策基础。

　　（三）探索民航非现场监管模式

　　《民用航空非现场监管规定》第九条规定：民航行政机关可以通过设置现场监控设备以及接入相对人的生产运营场所监控设备、生产运行系统实施非现场监管。据了解，目前已经接入相对人设备系统的监管局较少，尚没有自行设置现场监控设备的监管局。在非现场监管中心建设过程中，如果具有监管需求而相对人的设备系统又难以满足的，可以探索通过设置现场监控设备实现远程现场监管功能。此外，每接入一个系统需要场地、设备、网络等资源支持，增加投入。并且这种投入除了建设过程中的一次性投入外，还可能产生持续维护的投入。民航非现场监管中心应统筹考虑、顶层建设，由各监管局大量接入相对人视频监控、生产运行系统并不现实，必须在投入和产出之间进行平衡，优先选择接入确有需求且满足一定使用频率要求的系统。

　　（四）加快民航非现场监管新技术应用

　　目前，民航非现场监管仅能实现“看得到”，还不能实现自动化、智能化监管。如2021年4月，民航西藏区局需要对200个航班绕机情况进行视频核查，通过调阅200个航班绕机情况的视频进行人工核对，不仅极其耗时，而且可能出现观察失误。民航应尽快应用5G、异常行为识别、画面智能比对等新技术，可以针对机坪内航空器擦挂、专业人员制服穿戴、标准动作执行等情况的分析识别，在部分视频监控信号没有覆盖的区域安置5G视频采集球等新设备，真正做到“智慧监管”。

　　（五）加强民航非现场监管中心安全保护

　　民航非现场监管中心将汇集民航大量控制区视频信号，甚至是专机、要客等敏感区域视频画面，需要审慎评估涉密风险，严格设置查阅民航非现场监管中心的权限。对于非现场监管中心沉淀的海量安全监管和运行数据，要提高数据备份、恢复、防攻击篡改能力。加强数据传输链路的安全防护，通过民航通信网或新建专用民航非现场监管网络，形成民航“一张网”、全国“一盘棋”的集中保护格局。平衡好使用和安全之间的关系，确保所有系统使用安全。（作者：张戈）

　　参考文献

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　　［2］《民航优化营商环境实施细则》政策解读[Z].北京：中国民用航空局，2020年5月12日.

　　［3］徐冉.交通运输市场秩序执法管理系统[J].中国交通信息化,2021(S1):91-92.

　　［4］王军.优化非现场监管的挑战与策略[J].中国农村金融,2021(02):50-51.