引言：2018年1月，经国务院批准，在上海市、江苏省和浙江省，北京市、天津市和河北省，以及辽宁省部分口岸对53个国家人员实施144小时过境免签政策。聚焦在京津冀，政策许可相关国家人员可以从北京首都国际机场、北京铁路西客站、天津滨海国际机场、天津国际邮轮母港或者河北石家庄正定国际机场、秦皇岛海港过境，可选择上述任一口岸入境或出境，并可在北京市、天津市和河北省行政区域免签停留144小时。近期，部分媒体关注到此前72小时过境免签政策实施效果不及预期的情况并做了相关报道。我们不尽产生疑问：是过境免签在我国水土不服，还是我们对该政策的期望太高呢？笔者谨以此文阐述对此问题的思考和理解。

　　一.明晰政策实质

　　对目录国家人员实施144小时过境免签是我国现行出入境管理规定中免签入境政策中的一种，它是由公安部国家移民管理局拟定并经国务院批准，交批准地移民管理部门负责实施。按照公安部国家移民管理局对该政策的诠释，申请144小时过境免签人员应当持有有效护照或其他国际旅行证件和144小时内确定日期、座位前往第三国（地区）的联程客票，填写临时入境外国人入境卡，接受出入境边防检查机构询问。其中前往第三国的释义为：联程机票的目的地须为非运输始发国的第三国或地区。例如：意大利籍旅客从罗马过境北京返回米兰，因为罗马和米兰运输始发国意大利，因此不适用该政策。另外，该政策对申请人员在中国的停留区域也有明确规定。例如：意大利籍旅客在北京首都国际机场入境，他不得离开京津冀所辖行政区域，可从该区域内六个目录内的任一口岸离境。显而易见，京津冀如何利用144小时过境免签政策的使用是有严格限制条件的，下面让我们从专业角度探究一下该政策的目标市场。

　　二.找准目标市场

　　评估一项政策实施的效率，首先需要明确其预期“靶向市场”，即：政策的潜在收益目标群体。笔者以案例分析的形式对该政策的“靶向市场”定位加以辨析。

　　案例一呈现：某媒体报道某年上半年上海浦东机场口岸外国人入境为230万人次，同期5524人次申请过境免签，转化率为0.24%，直观描述为约每400名外国旅客仅有1名申请该政策，远甚于“百里挑一”。

　　案例解析：本案例是对该政策适用“靶向市场”的误读。免签政策明确适用申请人员需要前往第三国，上述口岸统计数据的入境人数绝大部分属于将中国作为出行目的地的情况，以此作为测算转化率的基数显然是人为扩大了统计范围。过境免签转化率计算应该适用公式：转化率=统计期申请过境免签人数/统计期客源地为政策目录国家中转人数×100%。例如：北京首都国际机场统计5月份有102人申请144小时过境免签，假设同期来自于涉及53个目录国家的中转人数为1000，那么政策的转化率为10.2%。

　　案例二呈现：某媒体报道某机场试行过境旅客免签政策，即从某机场24小时内过境我国且不离开机场口岸限定区域的旅客可以免办出入境手续。该政策在不到一周的时间内已有超过5500人次享受到该政策，转化率明显高于实施过境免签政策前人数，由此得出前者明显比后者适应国外人员需求的结论。

　　案例解析：本案例是对两个政策适用“靶向市场”的混淆。24小时直接过境免签的前提是申请人员无法离开机场口岸限定的区域，即：机场国际中转区域，事实上申请人员是无法离开机场隔离区进入我国国境的。而144小时过境免签政策对于申请人员而言不仅仅是停留时间的倍增，其实质是允许获准申请人员离开机场隔离区，进入我国国境并在政策规定的范围内自由活动。因此，不难得出申请人员从两个政策获得的便利性是迥异的，两种政策缺乏可比较的逻辑基础。申请24小时免签政策的旅客可以免去因其航班在中转地而需要单独申请中转签证的麻烦，这一政策受到中转旅客特别是涉及航空公司的欢迎是必然的。而申请144小时免签政策的旅客可以免去其在6天内入境旅游或从事商务活动需求并需要再前往第三国的情况下，单独申请入境签证的麻烦。

　　通过以上两个案例的呈现和解析，我们明确了144小时过境免签政策的真正“靶向市场”，即：客源地国符合53个国家名录的，在政策明确的15个海陆空口岸申请并有确认航班中转前往第三国，同时有意愿入境京津冀、江浙沪、辽宁且停留时间不得超过144小时的国外人员群体。

　　三.积极探讨对策

　　政策明晰了，靶向找准了，如何用足用好这来之不易的政策，使之切实落地，便利中外人员往来，提升现代服务业发展，将预期效果呈现是我们需要深入探讨的。单就北京而言，政策实施近一年半的成绩单不能让我们得出144小时过境免签政策“水土不服”，也无法让我们清晰看到该政策的“前途似锦”。单就政策自身而言，现阶段还是缺乏对“靶向市场”潜在人员的吸引力。中转置于航空出行国外人员已经是个麻烦事情，又何来增加中转时间的需求呢？纵观全球过境中转业务比重较大的韩国仁川、新加坡樟宜、阿联酋迪拜等机场，无不是通过以增加机场所在地对中转旅客的吸引力为前提，进而开发出满足其需求的综合差旅产品来提升过境免签业务量，并最终以此举增加机场商业和所在城市现代服务业的价值创造能力。

　　正所谓“他山之石可以攻玉”，要想让京津冀144小时过境免签政策切实落地，充分发挥出其对京津冀现代服务业高质量发展的促进作用，特别是在升级旅游产业、优化投资环境、拓展会议会展、提升国际影响等方面凸显政策红利。笔者建议：应该聚焦以下五个方面，问题导向、做足功课、精准施策、协同创新，以期待共促京津冀144小时过境免签政策红利的释放。

　　1.认清政策对京津冀现代服务业高质量发展的战略价值

　　144小时过境免签的核心政策要义在于允许并鼓励原本无法离开国际中转区的国外人员入境，相当于赋予相关航空公司有限制的第六航权。更多国外人员入境，势必将增加客源地人员对京津冀乃至中国真实、准确、全面、深入的了解，对京津冀的国际影响力提升具有积极的现实意义。入境引致的吃、住、行、娱、游、学等活动增加，将有助于放大对现代服务业的市场需求。这势必将有利于推动京津冀现代服务业由服务区内国内市场向服务全球市场升级，实现以需求侧高品质要求推动供给侧高质量发展。

　　2.成立专门机构负责和推动政策实施的具体工作开展

　　实现政策有效落地一定要首先明确责任主体，建议京津冀文化旅游部门协同联通、形成合力。以“世园会”、“冬奥会”和“一带一路高峰论坛”等盛会为契机，以京津冀协同发展的高占位，组建高规格文旅海外推介机构，联合相关航空公司、机场、酒店、旅行社、旅游景点等企业成立京津冀144过境免签政策推介工作委员会（以下简称：委员会）。委员会具体职能涵盖明确推介思路、制定实施策略、开展海外推介、跟踪政策实施效果、评估服务经济能力等。

　　3.开展有针对性地“靶向市场”服务产品需求专题调研

　　以委员会为核心，组织专业科研力量，根据京津冀国际航线的开航情况，针对53个目录客源地国人员来京津冀做24小时中转的旅客开展需求访谈，甄选潜力巨大的客源地国到当地进行旅游、商务、会展等情况开展考察研究。力争通过“请进来、走出去”的专题调研，明晰53个目录客源地国和京津冀经贸人文交流的发展现状和增长潜能。逐一排查、逐一研究，力求准确找到既基于京津冀144小时过境免签政策指向，又符合现代服务业高质量发展要求的直指“靶向市场”的文旅服务产品开发的着力点。

　　4.联合供应商围绕政策优势创新开发有吸引力服务产品

　　在科学、详实、专业的调查研究基础上，委员会协调京津冀相关服务供应商，共同设计、沙盘推演、测试评估，联合创新推出对“靶向市场”潜在人群具有切实吸引力的现代服务产品。政策预期效果的显现不是依靠政策本身，而是取决于基于政策比较优势开发出来的服务产品能符合市场真实需求。

　　5.深入“靶向市场”开展以服务产品为核心的宣传推介

　　现今已经不是“酒香不怕巷子深”的时代，况且京津冀144小时过境免签政策的“靶向市场”是隔着千山万水的异域他乡，政策的“潜在客户”是和我们有着巨大文化差异的外国人。委员会应该利用各种平台和事件，加大以服务产品而不是抽象政策为核心的推介营销。已经开幕的“世园会”和即将召开的“冬奥会”都是极佳时机，我们没有理由不抓住潜在人群已经来到家门口的机会。此外，还应更多地参与在客源地国举办的各种旅游产品博览会，可以前往研究报告有巨大潜力的“靶向市场”召开专题产品推介会，积极发动客源地国的旅游组织，宣传和推广基于政策的服务产品。

　　引用一位某航空公司驻客源地销售经理对目前政策实施效果的论述：“我觉着还是中国式思维，自己在家想来想去，设计这产品设计那产品，国内搞得轰轰烈烈，而国外主流媒体几乎没有关注过。这项政策针对的是国外商务客和旅游市场，他们都不知道你们中国发生了什么，我们也不去营销，你说能有预期效果吗？”

　　综上所述，对政策本身合理与否的纠结已经不那么重要，重要的是在现有政策下我们应该以积极、主动、创新的态度做些什么具体工作。京津冀144小时过境免签政策的改革红利释放还需要“墙里开花墙外香”。（綦琦 广州民航职业技术学院，纪广平 九元航空有限公司）