机场和空管分享航班时刻拍卖收入机制研究
一、问题的提出
最近，笔者发表了《航班拍卖持续实施的核心机制》一文，分析了我国和美国初次分配航班时刻拍卖不能持续实施的原因，认为是拍卖收入归属与分配制度出了问题，并提出了新的制度设计。笔者在该文中认为，航班时刻拍卖收入不应当归国家所有，应当归国内的航空公司共有，在这些航空公司之间分配。
对于上述观点，有些专家学者认为，机场和空管也应当分享航班时刻拍卖收入。这种观点并不稀奇，在美国，也有人主张空管、机场等部门应当分享航班时刻拍卖收入。需要特别指出的是，笔者主张航班时刻拍卖收入归航空公司共有，机场、空管等部门不应分享航班时刻拍卖收入，是从直接分配机制角度讲的。机场和空管也可以分享航班时刻拍卖收入，但采用间接分配的方式会更好一些。
本文试图设计、分析机场、空管直接与间接分享航班时刻拍卖收入的两种机制，求教于专家学者。
二、直接分享机制
（一）分享方式
直接分享机制比较简单，就是机场、空管按照一定的比例从航班时刻拍卖收入中分成。用公式可以如下表示：
航班时刻拍卖收入分享额=收入总额×分享比例
例如：某机场某几组航班时刻未来几年中的航班时刻使用权拍卖收入是1亿元，该机场按照15%的比例分享拍卖收入，分享额是1500万元；与该机场有关的空管部门按照5%的比例分享拍卖收入，分享额是500万元；剩余8000万元拍卖收入归国内的全体公司共有，按照一定的规则在航空公司之间分配。
（二）效果分析
在经济生活中，市场主体一般都有利益最大化的倾向，各方主体在分配航班时刻拍卖收入中也不例外，都希望分得更多的时刻拍卖收入。
对于机场和空管部门来说，其获取航班时刻拍卖收入的多少取决于两个因素，一是分配比例，二是航班时刻拍卖收入总额。分配比例的确定，取决于各方之间在一定规则下的博弈，根据博弈的结果确定。在拍卖收入总额一定的情况下，分配比例越高，分得的时刻收入就越多，机场和空管会尽量争取更高的分配比例。在分配比例确定后，航班时刻拍卖收入总额越多，机场和空管分得的拍卖收入就越多，机场和空管将希望拍卖收入总额越多越好。
1、机场和空管增加拍卖收入总额的措施
航班时刻拍卖收入总额是由参加竞拍的航空公司之间的竞价决定的。对于拍卖收入总额，机场、空管是否有办法施加影响，让拍卖收入总额更多一些吗？
答案应当是肯定的。在一定的范围内，机场和空管可以施加一定的影响，让航班时刻拍卖收入总额更多一下。这是因为，在其他条件一定的情况下，航班时刻拍卖的价格是由航班时刻的稀缺性决定的，航班时刻越稀缺，航班时刻拍卖价格越高；航班时刻稀缺性越低，航班时刻拍卖价格越低；如果航班时刻供大于求，则航班时刻拍卖收入将为零。
机场、空管为增加航班时刻拍卖收入总额，可以提高航班时刻的稀缺性。在一定的范围内，机场、空管可以通过一定的行为增加时刻的稀缺性，增加时刻拍卖收入总额。某一个机场可以提供的航班时刻容量，也就是可以提供的航班起降密度，除由机场的跑道、候机楼、导航设施、引导设施等硬件因素决定外，还受到机场和空管管理行为的影响。同一个机场，机场和空管采用不同的管理机制、配备不同数量和能力的人员、实施不同的激励机制，该机场可以提供的航班时刻数量是有一定的差异的。具体来说，如果机场和空管配备高素质的人员，实施高水平的管理，干部员工具有很高的积极性，则该机场可以提供的航班时刻就多，否则，该机场可以提供的航班时刻就少。
机场和航班时刻为增加拍卖收入总额，就需要增加航班时刻的稀缺性，从而需要减少该机场提供的航班时刻数量，让该机场提供较少的航班起降。为达到这个目的，从理性的角度看，机场和空管应当降低管理水平，提供较少量的航班起降，让该机场的航班时空容量偏少。这样，机场和空管的设备和资源将得不到充分利用，人才的能力也发挥不出来，空域的利用效率也比较低，造成浪费。
因此，机场和空管直接分享航班时刻拍卖收入的机制，会产生逆向激励，将激励机场和空管降低管理水平，浪费社会资源，降低社会福利，不符合社会进步的要求。
2、机场和空管追求利润最大化的措施
机场作为企业，在其他条件一定的情况下，也会追求利益最大化。目前，航班时刻供求矛盾比较严重的北京首都国际机场、上海浦东国际机场、广州白云国际机场、深圳宝安国际机场，其管理机构都是上市公司，无疑都要追求利润最大化。
目前，对于与航班量有关的机场收入主要是起降费，每起飞或者降落一个航班，航空公司按照一定的标准向机场管理机构支付起降费。目前，国家对起降费等航空性业务收费实行政府指导价，按照中国民用航空局印发的《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知》（民航发【2018】18号），国家规定起降费的基准价，机场和航空公司在上浮不超过10%的幅度内协商确定。因此，在这一制度下，机场获得的起降费总量与提供的航班起降数量有关，机场提供的航班起降量越多，获取的收入就越多。
在机场直接分享航班时刻拍卖收入的情况下，机场获得的与航班起降数量有关的费用由两部分构成，一是起降费，二是航班时刻拍卖收入。起降费等于起降飞机数量乘以起降费价格，航班时刻拍卖收入等于拍卖收入总额乘以分享比例。可以用如下公式表示：
与航班起降有关的收入=起降数量×起降费价格+航班时刻拍卖收入总额×分享比例
在制度运行过程中，起降费价格和航班时刻拍卖收入分享比例在一定时间内都是固定的，机场要实现利润最大化，需要获取尽可能多的与航班起降有关的收入。要实现与航班起降有关的收入最大化，就需要增加航班起降量和航班时刻拍卖收入总额。但是，增加航班起降量和增加航班时刻拍卖收入总额是矛盾的。上一部分已经论证，要增加航班时刻拍卖收入，就需要增加航班时刻的稀缺性，从而需要减少航班起降量。
这样，就给机场管理机构的决策带来了两难选择：到底是提高管理水平增加航班时刻，从而获取更多的起降费呢？还是降低管理水平减少航班时刻，从而获取更多的航班时刻拍卖收入呢？到底是通过提高管理水平充分利用资源，为社会创造更多福利呢？还是降低管理水平浪费资源，为社会创造较少福利呢？
上述两难选择，就是航班时刻拍卖收入直接分享机制带来的。在一定的参数条件下，机场选择降低管理水平才能实现利润最大化，这又导致产生逆向激励。这些都是航班时刻拍卖收入直接分享机制的缺陷。
上述问题是针对机场进行分析的，对于空管部门同样存在。
三、间接分享机制
（一）分享方式
1、总体设计
机场和空管分享航班时刻拍卖收入的间接方式，是在现有的机场和空管收费标准基础上，增加一部分与效率有关的收费，在机场和空管提供更高效率的服务时，提高相关收费标准，让机场和空管获得更多的收入。
2、机场间接分享收入机制
我国最新的机场收费依据是中国民航局印发的《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知》（民航发〔2018〕18号）和国家发改委与中国民航局印发的《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》（ 民航发〔2007〕159号）。根据这些文件，我国对机场收费实行的基本原则是“成本回收、公开透明、非歧视性、用户协商”。成本回收定价是机场航空性服务定价的基本原则。成本回收定价原则，是按照机场管理机构或服务提供方提供设施及服务的合理成本，以及充分考虑用户的承受能力等因素确定收费标准。为此，航空性业务收费项目的收费标准实行政府指导价，由民航总局会同国家发展改革委，依据机场管理机构提供设施及服务的合理成本、用户的承受能力等因素核定基准价。
表1：内地航空公司内地航班起降费收费标准基准价
表2：机场分类目录
表1和表2是民航发〔2018〕18号文件中的机场分类目录和内地航空公司内地航班起降费的基准价。从这两个表格中可以看出，一类机场的收费标准低于二类机场，二类机场的收费标准低于三类机场。国家之所以作出这样的规定，是因为一类机场虽然投资额大，但这类机场的航班量也很大，即使执行稍低一些的收费标准，这些机场的收入也能够收回成本；三类机场虽然投资额小一些，但这些机场的航班量也很小，有些机场甚至每天只有几个航班，即使执行这样较高的收费标准，这些机场的收入也难以收回成本。例如，2017年上半年，作为一类机场的上海浦东国际机场的净利润是17.77亿元，平均每位旅客为其带来净利润52元，同期许多三类机场都是亏损的。成本收回定价原则与市场供求定价原则是相反的。在市场供求定价原则下，供求双方按照供求定律协商确定价格，一类机场的航班时刻供不应求，机场收费标准应该高；三类机场的航班时刻供过于求，机场收费标准应该低。
正是因为机场的航空性业务收费标准实行成本回收定价原则，我们可以在此基础上附加效率定价原则，让机场间接分享航班时刻拍卖收入。
在上述收费标准的基准价中，如果不考虑高峰时刻加价，每个航班的起降费都是相同的。但是，在机场的航班起降服务中，不仅需要机场的设施、设备，还需要机场管理人员的管理与指挥。与低频率的航班起降相比，高频率的航班起降对机场的管理提出了更高的要求，机场的相关工作人员付出了更高强度的劳动，承担更大的心理压力。在目前单一定价的机制下，高频率起降航班时机场管理人员的劳动价值被低估了，没有真正体现机场工作人员劳动的价值，也不利于激励机场更大程度地提高航班起降频率，也就是提高航班容量。
按照我们设计的机场间接分享航班时刻拍卖收入制度，对机场的起降收费标准根据航班起降频率实行差别费率。对于航班起降频率超过一定标准的时段起降的航班，实行更高的起降费标准。具体情况见《一类、二类机场起降费标准建议表》：
表3：一类、二类机场起降费标准建议表
根据上面的起降费收费标准，机场提高航班起降频率，除获得基本起降费后，还可以获得超额起降费，这将激励机场采取措施，提高机场航班容量，提供更多的航班起降服务。
3、空管分享收入机制
空管部门对航空公司飞机起降提供进近服务指挥服务，收取进近指挥费。进近指挥费最新的收费依据是《关于调整民航进近指挥费和航路费有关问题的通知》（民航发〔2012〕59号）。下表是该文件规定的内地航空公司内地航班进近指挥费收费标准。
表4：内地航空公司内地航班进近指挥费收费标准
从表中可以看出，内地航空公司内地航班的进近指挥费已经实行了效率差别费率。与三类机场相比，一类机场的航班频率高，空管部门的干部员工劳动强度大、品质高，因此，要执行更高的进近指挥费标准。但是，上述效率差别费率也是不彻底的，即使对于一类和二类机场，在不同时段的航班起降频率并不相同。不同频率的航班起降对于空管指挥服务的技术和质量要求有较大差异，高频率起降飞机要求空管指挥员具有更高的指挥技能、更高程度地集中注意力。在上述单一收费标准下，高频率起降时段的空管指挥服务的价值被低估了，不利于激励空管部门提供高频率的进近指挥服务。为解决这一问题，在此基础上，为激励空管部门提供高频率的进近指挥服务，我们设计了效率差别的进近指挥费收费标准。
表5：一、二类机场进近指挥费建议标准表
按照上面的进近费收费标准下，空管提高航班起降频率，除获得基本进近指挥费后，还可以获得超额进近指挥费，这将激励空管采取措施，提高机场航班容量，提供更高品质的航班起降进近指挥服务。
4、具体问题设计
目前，机场航空性业务收费和空管进近指挥费执行成本回收定价原则。在成本回收定价原则下，机场、空管的服务设施和一般标准的人工成本和管理费用都包含在其中，一二类机场都能收回成本。我们设计的效率差异机场、空管收费标准，就是要激励机场和空管的干部员工提高工作积极性，充分发挥人的潜能，从各个阶段、环节提供工作效率，让机场、空管部门能提供更多的起降服务。
按照上述原则，在制定具体的收费标准时，可以考虑在执行基本费率时就可以收回机场、空管设施投资和干部员工一般水平的工资费用。超过基本费率的收入，可以考虑将其全部或者大部分都作为干部员工的工资和奖金，在有关的管理文件中作出明确规定。这样所，可以使较小的效率收费产生较大的激励。这种做法，类似于人力资源管理领域的效率工资，效率工资已经被实践证明是有效的。
与执行单一收费标准相比，实行效率差异收费标准会增加执行的复杂度，例如需要确定某航空公司起降的某个航班所在时段的航班起降频率，从而确定该航班起降适用的收费标准，工作量将大大增加。这一问题，通过信息公示方式和现代信息技术的运用，也不难解决。
（二）效果分析
1、提升机场航班容量
机场、空管通过提高工作效率，可以提供更多的航班起降服务，增加机场航班容量，从而可以获得更多的收入和利润。这种增加不是线性的，而是随着航班起降频率的增加，收入和利润会获得更大幅度的增加。在对机场和空管实行效率差异收费标准的体系下，机场和空管部门也可以对一线干部员工实施效率计件工资制，提高激励强度。由于增加的超额收入主要用于支付干部员工的工资和奖金，干部员工获得更高的满足感，会对其产生更强的激励，大大提高工作效率。
目前，我国的大型机场与民航发达国家的大型机场相比，高峰时段的航班起降频率还有一定的距离，这个距离就是我们可以努力的空间。通过机场和空管收费制度改革与机场和空管内部分配制度的改革，可以把干部员工的潜能充分发挥出来，提高机场的航班容量。
2、机场和空管间接分享了航班时刻拍卖收入
按照这个制度设计，机场和空管在提供了更高频率的航班起降后，获取了更多的收入，好像与航班时刻拍卖收入无关。但从另一个角度看，机场和空管间接分享了航班时刻拍卖收入。
这是因为，航班时刻拍卖价格的高低是由航班时刻的稀缺性决定的。在其他条件一定的情况下，航班时刻供给量越少，航班时刻就越稀缺，航班时刻拍卖价格就越高；增加航班时刻的供给量，可以降低航班时刻的稀缺性，从而可以降低航班时刻拍卖价格。 在机场和空管间接分享航班时刻拍卖收入的机制下，通过效率差异收费标准，激励机场和空管提高管理水平，增加了航班时刻的供给，降低了航班时刻的拍卖价格，减少了航班时刻的拍卖收入。因此，机场和空管增加的收入与航班时刻拍卖收入之间存在着此消彼长的关系，相当于机场和空管间接分享了航班时刻拍卖收入。
举例分析一下：
在实行单一的机场、空管收费标准时，某机场新增10个航班时刻，采用拍卖的方式进行分配，拍卖收入总额是5亿元。
在实行效率差别的的机场、空管收费标准下，由于该制度对机场和空管提供了更强的激励，该机场新增的航班时刻是13个，采用拍卖的方式进行分配。由于航班时刻的增加降低了航班时刻的稀缺性，导致拍卖价格降低，拍卖收入是4亿元。机场、空管通过效率差别的的收费标准和增加航班数量，共增加收入5000万元。
上述两种机制对比可以，由于对机场和空管效率差别收费标准，提高了对他们的激励程度，增加了航班时刻供给，减少的拍卖收入1亿元。机场和空管因此增加5000万元，相当于间接分享了航班时刻拍卖收入5000万元。由于新制度下该机场多增加航班3个，降低了该机场的航空运输供求矛盾，从而降低机票价格，社会公众也从中受益。
从上面的例子中可以看出，通过对机场和空管实行效率差别的收费标准，增加了航班时刻的供给，减少了航班时刻拍卖收入；机场和空管增加了收入，减少了航班时刻拍卖收入，从经济效果的本质看，相当于机场和空管间接分享了航班时刻拍卖收入。
3、适应机场收费改革的要求
《民用机场收费改革实施方案》（民航发〔2007〕159号）规定：“与飞机起降相关的夜航、高峰时刻、除冰雪、高高原机场（海拔高度在2560米以上）、Ⅱ类运行机场等附加费，机场管理机构以提供设施及服务的成本为基础，可在规定的起降费基准价基础上上浮，附加费合计上浮幅度最高不得超过基准价的10%”。这一规定就体现了按照机场的服务内容和品质实行差异定价的理念。与一般的机场航班起降服务相比，夜航、高峰时刻、除冰雪、高高原机场（海拔高度在2560米以上）、Ⅱ类运行机场的航班起降服务需要更复杂、要求更高的管理水平和指挥服务，因此这些服务可以在基本收费的基础上征收附加费。我们设计的效率差别收费标准，是根据机场起降指挥服务中对管理和劳动能力、强度的不同，对于高强度的机场起降指挥服务在基本收费标准的基础上附加效率收费标准，与民航发〔2007〕159号的精神是一致的，适应了机场收费改革的要求。
4、适应空管部门深入改革的要求
2016年12月，中国民航局印发了《统筹推进民航空管深化改革的实施意见》（下称《意见》）。《意见》提出了多项改革措施，其中，深化民航空管系统体制机制改革是本轮改革的重点和关键，要紧紧抓住劳动用工、定岗定员、薪酬制度等三项制度改革这个龙头。在分配制度改革问题上，《意见》要求必须坚持向一线倾斜、向基层倾斜、向技术倾斜，凸显一线管制员的岗位责任，增强基层员工的改革获得感，从而最大限度地释放空管的发展潜力，扩展空管的发展空间。
对机场进近指挥收费实行差异效率标准后，空管部门一方面可以通过提升指挥效率增加收入，另一方面，可以对一线员工实行差率差异计件工资制或者其他相关制度，收入分配向一线员工倾斜，真正实现“按劳分配”原则，让一线员工有获得感，引得来、留得住优秀员工。通过对干部员工的激励，可以大大提高工作效率。因此，航班时刻收入间接分享机制能适用空管部门深入改革的要求，助推改革的实施。
5、优化资源配置、增加社会福利
提升机场的航班容量，让同一座机场提供更多的航班起降，可以让空域资源、机场资源、空管资源得到更有效率的利用。提高机场的航班起降量，可以增加运输供给，降低该市场的供求矛盾，降低机票价格，增加社会福利。
6、需加强安全管理
提高机场的航班起降频率，必然对安全管理提出更高的要求。有人可能认为机场、空管提高航班起降频率会威胁飞行安全，因此对实行效率差异收费标准持怀疑态度。我们认为对此不必过分担心。实际上，国民经济中很多行业都存在安全与效率的矛盾问题，例如航空、铁路、采矿等行业。在民航业内，航空公司也存在安全与效率的矛盾。飞机利用率是重要的效率指标，提高飞机利用率会增加安全风险，降低飞机利用率会增加安全裕度。自90年代初我国的航空公司独立运营以来，通过航空公司干部员工的努力，飞机利用率大幅度提高，运输飞机年度日利用率由1997年的7.80小时提升到2015年的9.91小时，与此同时，安全水平也有了大幅度的提高。现在，有些航空公司单月飞机利用率已经超过了11小时，仍然能够保证安全运行。从航空公司的这个数据可以看出，通过加强管理，在保证安全的基础上提升效率是可以实现的。目前，我国的民航业普遍坚持安全第一的原则。只要机场和空管部门也继续坚持安全第一的原则，通过加强安全管理，在保证安全的前提下提升效率也是可行的。
7、有更广泛的适用范围
认为机场和空管实行效率差别收费标准机制是机场和空管间接分享航班时刻拍卖收入，是从航班时刻初次分配采用拍卖方式这一制度来看的。实际上，机场和空管实行效率差别收费标准机制，有更广泛的适用范围，即使航班时刻初次分配不采用拍卖制度，也可以单独或者与其他制度一起实施。例如，在采用抽签方式初次分配航班时刻，二级市场拍卖或者其他有偿交易航班时刻时，机场和空管实行效率差别收费标准机制仍然可以间接分享拍卖或者交易收入。即使航班时刻初次分配仍然采用行政配置方式，机场和空管实行效率差别收费标准机制仍然具有激励作用，可以优化机场、空管、空域资源配置。
四、小结
综合上述分析，我们可以发现，与机场、空管直接分配航班时刻拍卖收入的机制相比，间接分配机制能够更好地优化资源配置，提高效率，有更广泛的适用范围，是一种更好的机制。(中国民航网智库专家郭才森 本文发表于《空运商务》杂志2019年第7期）