自从党的二十届三中全会指出，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。作为战略性新兴产业的重要赛道，低空经济开始“加速起飞”，全国近30个省（自治区、直辖市）将低空经济写入2024年《政府工作报告》。低空经济的发展与民航息息相关。近日，国际民航组织第一届先进空中交通大会9月9日在蒙特利尔召开，将低空飞行器通纳入全球的航空系统。（下简称“会议”）民航作为国家民用航空事务的主管部门，推动低空经济的发展责无旁贷，制定体系化的法规与科学的政策为低空经济提供法律保障、指明发展方向等具有重要的现实意义。本文对低空经济发展中民航管理做一探讨。 

　　一、民航体系化的法规和科学的政策具有中流砥柱的作用 

　　在这次“会议”指出我们开发先进空中交通系统时，衡量我们成功的标准不仅在于技术进步，还在于我们创建真正全球一体化先进交通出行生态系统的能力。 

　　1、制定体系化法规为低空经济发展保驾护航 

　　制定体系化法规是低空经济生态系统的重要内容，这里的重点是“体系化”。由于低空经济不是一个简单的产业，而是以产业链为特征的新型产业，它不仅跨行业，而且涉及多领域。民航对低空经济虽然制定了一些条例与法规，但离低空经济发展需要还有一定的距离，需要我们站在低空经济发展的战略高度塑造未来。在现有法律法规的基础上，进一步完善低空经济法规体系化，确保各项法规之间的衔接和协调，为低空经济发展保驾护航。 

　　①制定适航审定的体系化法规。安全是低空经济发展的基石与前提，没有安全就没有低空经济的一切。飞行器是低空经济安全的源头，适航审定法规是确保安全的第一道防线。目前，民航管理部门已经制定了一些飞行器的适航审定法规，包括对传统有人驾驶航空器和无人机的适航审定，也制定和完善相关技术规范标准。但低空经济作为一个新兴领域，快速的发展对民航适航审定的法规体系提出了更高要求，尤其是低空飞行活动的特点决定了其安全风险相对较高。目前在针对低空飞行的安全监管体系还不够完善。在不同区域、不同部门对低空空域的划分标准存在差异，导致空域使用权限不明确，缺乏统一，明确的安全标准和规范，增加了飞行冲突的风险。另外，低空管理方面的法规与规章制度存在差异，缺乏全国性的统一标准，使得跨区域的低空飞行活动难以协调，对低空飞行活动的实时监控手段相对落后和风险预警能力不足。这给民航的管理工作也带很大的难度与风险，需要加快制定和完善相关标准和规范体系，提高安全监管能力和水平。 

　　②制定空中交通规则与航路管理体系化法规。在低空经济发展中空域资源的合理配置和高效利用是关键。民航根据国家空域资源分布和低空经济发展的需求，进行科学合理的空域规划。通过规划，明确低空空域的使用范围、限制条件、飞行时间与高度等，例如，将低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域等，并根据不同类别的空域制定相应的管理措施和飞行规则。为低空飞行提供清晰的法规保障低空飞行的安全。但就当前低空空域管理机制而言，它仍然沿用传统的通航管理思路和方法，无法满足低空经济创新发展的需求。尤其在数据化与人工智能的推动下低空经济领域新技术、新业态的不断涌现，各种飞行器层出不穷，现有的空中交通规则与航路管理法规无法及时适应这些变化，需要我们与时俱进制定体系化法规跟上低空经济发展的步伐。 

　　③制定体系化低空经济基础建设的相关法规与标准。低空经济基础建设是安全保障的基础，我们需要站在低空经济发展的全局高度制定低空经济基础建设体系化法规与标准，这些法规与标准不仅仅是对目前民航系统的通用机场，还要拓展到临时起降点等基础设施的技术标准、安全要求等，同时确保设施质量可靠，运行安全。需要指出的是，由于低空经济的飞行器降点的差异性颇大，涉及信息功能、数据分享和数据管理等等，这一法规制定时更需要细致与严谨。如eVTOL的起降地点不一定在机场，有的在高层建筑顶上、有的在地面空地等等，需要完善的建设和运行标准，确保飞行器在低空飞行起降时有足够的保障和支持。 

　　④制定体系化低空服务保障法规体系。低空经济的核心在低空，低空服务保障法规体系是低空经济发展的重要支撑和保障。民航在这方面不仅仅是低空经济的管理者也是服务提供者。从民航自身来说，通过制定低空服务保障法规体系，优化服务流程。如简化审批程序、提高审批效率，提供“一站式”服务等等，提升低空服务的便捷性和时效性。另外，确保低空服务保障法规体系对推动低空经济发展的重要作用，民航管理部门作为法规的供给者应该主动与地方政府根据当地实际情况共同推进制定低空服务保障法规体系，使出台的低空服务保障法规体系切合实际情况，能够为地方低空经济指明发展目标、路径和措施。例如，深圳市在低空经济领域率先出台了全国首部地方性法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》这是民航与地方政府紧密合作的成果。 

　　2、制定科学的政策为低空经济产业发展指引方向 

　　科学的政策体现了对低空和城市交通理念和模式转变，包括对空域使用、航空器设计和空中交通管理等领域里根本性的重新思考，朝着更灵活、可持续和综合的低空交通系统发展。 

　　①提高制定科学政策的认知高度。制定政策的认知高度决定政策指向性的成败。认知高度需要我们不是沉溺于过去，而是突破原来固守行业的视野，站在低空经济的全局与发展战略的高度来认知制定科学政策的重要性。强调这一点不是抬高自己，也不是越权越位，而是低空经济发展的客观规律对民航管理提出的要求，故我们在制定政策必须站在低空经济全局的高度，从时间维度看，既要看到现状又要有前瞻性；从空间维度看，既要考虑到横向与纵向的关系，又要从多个维度照顾各方不同需求，避免片面性和短视行为。确保政策具有广泛的社会认可度和可行性，为低空经济发展引领方向。 

　　②科学政策的引领性。民航政策对低空经济发展的引领性是十分凸显。我们在制定时需要更加慎重与严谨，应该把制定政策聚焦在推动低空经济发展的关键点。一方面，应该为低空经济设定了详细的发展目标和路径，这些发展目标涵盖了基础设施建设、技术创新、市场规模扩大等多个方面清晰的路线图。另一方面，明确市场准入政策、技术创新与标准。同时，为培育与市场拓展，以及产业融合与协同发展等方面指明的导向。另外，在优化低空经济发展环境的重点应该体现在“有助于”上，各种政策导向性清晰可见，包括简化审批流程、降低低空经济企业的运营成本，各种奖励措施等等，让低空经济产业链各个环节对政策导向性一目了然，这样既能促进低空经济企业的自身发展，又能吸引更多企业和资本进入低空经济领域，推动低空经济发展。 

　　③科学政策的可操作性。科学政策的可操作性是其标志性特征。一是政策目标清晰。科学的政策应具有明确的目标和指向，让执行者清楚知道需要达到什么样的效果，这是科学政策可操作性的前提条件。如《通用航空装备创新应用实施方案(2024—2030年)》为低空经济设定了明确的发展目标和阶段性任务，为地方政府和企业提供了清晰的发展方向对低空空域管理的方向和目标，提高空域资源的使用效率，保障飞行安全。二是明确具体的实施措施和步骤，减少执行过程中的模糊性和不确定性。比如，民航局近年来在推动低空飞行服务保障体系方面取得了显著进展，包括国家信息系统、区域信息系统、飞行服务站三级保障体系的基本建成。这一政策不仅提升了低空飞行的安全性和效率，还为实现“一站式”审批提供了基础，为低空经济的发展提供有力支撑。 

　　二、低空经济的发展对民航管理的挑战 

　　由于低空经济是信息化大数据与人工智能的产物，它是以多领域与跨界行业交融在一起的新型产业，民航实施科学的管理，无论在管理理念还是管理方式都是前所未有的巨大挑战。 

　　1、低空经济的跨领域、跨行业对民航管理的挑战。低空经济新型产业链涉足各个领域，从低空经济的载体飞机来说，材料、信息技术、制造技术；从领域来看，涉及到政府、民航，空军、企业等，这些跨领域、跨行业增加了空域管理的复杂性给民航管理是多方面挑战。其中之一绕不过的如何同地方政府出台的低空经济政策进行协调管理。例如，近日发布的“上海市信息通信业加快建设低空智联网，助力我市低空经济发展的指导意见”，文件中明确由市经济信息化委牵头，紧密协同市交通委、市公安局、民航华东局、空军上海基地等单位，建立军民地三方协同机制，组建具体工作专班，加快系统谋划、整体推进等等，这需要民航学会跨领域、跨行业管理的协调艺术。 

　　2、低空经济经济活动的多层次对民航管理挑战。低空空域是低空经济生存与发展之地。从地面到空中，空地形成多层次立体性的经济运营，这与传统民用航空管理有着天壤之别，对民航管理是前所未有的新课题，一方面是空域资源管理难度增加，低空空域涉及军航、民航、通航等多个领域，空域划分和使用权限的协调难度增大。尤其是，随着低空飞行器的数量和种类不断增加，低空空域资源变得日益紧张。如何合理规划和利用有限的空域资源，避免飞行冲突，这对民航管理是十分严峻的挑战。另一方面，由于低空经济活动的灵活性和多样性，不同类型的低空飞行器具有不同的性能特点，要求民航管理必须具备更高的动态管理能力，以适应不同飞行器的实时飞行需求需求。除此之外，低空经济活动的灵活性要求民航管理能够快速响应各种突发情况和变化，这对低空经济动态管理更是严峻的挑战。 

　　3、低空经济经营方式的多样性对民航管理挑战。低空经济是航空器与各种产业形态融合成多样性的新兴产业，这种多样性的经营方式，一是跨领域的经营方式的多样性，例如“农林+航空”、“旅游+航空”、“客货+航空”、“体育+航空”等融合模式，要求民航管理具备跨领域多样化的管理方式与监管手段，这是对民航管理是极大的挑战。另一个是区域的差异性，低空经济的发展不同于以往产业发展，它是以小飞机、短航线、小企业等为依托，具有地域窄、规模小等特点，及受当地环境条件与经济发展状况关联度十分紧密，不同地域差异十分明显。这些多样性的经济方式与地域差异性对民航管理确实是一个极大的挑战。 

　　4、监管与技术对民航管理的挑战。数据化与智能化是当代的主旋律。在监管层面上，随着低空经济的数据化与智能化程度日益增长，要求民航管理部门也要具备数据化与智能化能力。在低空经济的数据化方面，监管信息无法有效共享和协同，形成数据孤岛，数据共享成为管理的壁垒。这不仅增加了民航监管管理部门的工作难度，也降低了监管效率，如何解决这一问题不得不说对民航是很难攻克的难题。技术上，由于无人机注册数量近年来快速增长，传统的监管手段已难以满足实际需求，技术更新速度更是无法与低空经济发展的速度匹配，造成在监管技术的难以实现对低空飞行器的实时跟踪、监控和预警，形成监管空白和漏洞，这无疑对民航管理是一个严峻的挑战，故加快加强管理的智能化建设势在必行。 

　　三、低空经济发展的条件下民航管理的探讨 

　　随着低空经济的发展低空空域的使用需求大幅增加。传统的空域管理模式难以满足这一变化，民航需要转变管理理念适应低空经济的发展。 

　　1、民航对低空经济管理理念需要从管理转变服务低空经济 

　　观念的改变是场革命。民航对低空经济管理将重心从管理转变服务，不仅是适应低空经济快速发展和多元化的要求，也是民航管理理念革命性的转变。首先，从单一监管向综合服务转变。传统的民航管理往往侧重于对航空活动的单一监管，而低空经济的发展要求民航管理向综合服务转变。这包括提供飞行计划审批、空域使用协调、飞行安全监管等多方面的服务，以确保低空飞行的顺畅和安全。其次，从单纯制定法规与政策转变注重用户需求和服务体验。民航需要与时俱进，从管理转变服务，通过优化服务流程、提高服务效率、降低服务成本等措施，提升用户对低空飞行的满意度和信任度，注重用户需求和服务体验。民航局最近发布低空经济新政，强调空域改革与通感一体化关键技术引领行业升级，将摒弃原有的在既有空域结构中单纯划分报告空域、监视空域和目视航线的方式，转而采用以空域分类为基础的全新管理模式，致力于全面优化低空空域资源的使用效率和利用率，大幅度拓展可供低空飞行活动使用的空域面积，以适应我国低空经济蓬勃发展的现实需求。 

　　2、民航加快运用数据化与智能化提升低空经济管理水平 

　　数据化与智能化的推动低空经济发展的引擎，民航在数据化与智能化管理方面应该跟上时代发展的要求。首先，搭建对低空经济管理的数字化平台。建立数字化平台的核心要实现数据管理生态系统。通过数字化平台对低空经济运营数据采集，实时对企业运营过程中的各项数据进行分析、用数据说话、用数据监管，提升管理效率。其次，运用智能化实施管理。建立数据平台只是民航对低空经济管理的第一步，实施智能化管理才是重中之重。之所以这么说，是因为低空经济的安全、运营、服务、管理等最终都要依靠智能化的支撑与解决。民航需要加快智能化管理与低空智联网建设，通过融合低空通信网、低空感知网、低空算力网等，实现低空空域的“人、机、物”智能互联，运用智能化特征识别技术对低空空域实现全域监测、实时追踪、安保预警、识别定位、反制处置等功能，确保低空飞行器的安全有序运行。 

　　3、协调管理成为民航低空经济管理的主旋律 

　　民航对低空经济的管理与协调已成为主旋律，这不仅是低空经济自身发展的需要，也是民航自身提升管理水平高质量发展的要求。 

　　首先，以协调为核心优化资源整合与优化配置。民航管理的宗旨就是不遗余力推动低空经济发展。民航管理需要与各方协调，要科学合理规划、分配和动态调整空域资源，以满足不同飞行活动的需求，同时确保安全、有序和高效。另外，通过协调减少不必要的环节和流程，提高各环节的协同效率，降低整体运营成本。其次，以协调为核心确保安全与稳定。确保低空经济的安全不仅仅靠法律法规与监管，更重要是预防先行。通过协调各方面建立健全的安全管理体系和监管机制，确保低空飞行活动的安全性和可靠性。通过协调实时监控、风险评估、应急响应等措施，及时发现和消除安全隐患，保障低空经济的稳定发展。再次，以协调为核心实现效益或利益最大化。没有效益企业无法生存，低空经济发展成为空中楼阁，民航的管理需要协调各方的利益。包括政府、企业、消费者等。协调的目的在于平衡各方利益，确保各方在低空经济发展中都能获得合理的回报和利益，实现利益最大化与共赢，推动低空经济发展。 

　　综上所述，低空经济的发展为民航管理带来了新机遇与新挑战。民航管理应把握时代脉搏，积极应对挑战，以创新驱动发展，以法治为保障，科学政策引领，推动低空经济持续健康发展，为我国经济社会发展注入新的动力。（编辑：许浩存 校对：陈虹莹 审核：韩磊）