2021年3月3日，交通运输部以2021年第3号令颁布了《公共航空运输旅客服务管理规定》（以下简称：《旅服新规》），将于2021年9月1日起正式实施。旅服新规出台的意义重大，是民航领域推动依法依规行政的重要举措之一。中国民航旅客运输发展进入21世纪后，已经实现了与国际标准全面接轨，甚至在民航无纸化、数字化、智慧化等领域已经走到世界前列。于此形成鲜明对比的是，民航局仍然沿用《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（1996年颁布实施）、《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》（1997年颁布实施）两部规章对民航旅客运输各主体行为实施行政管理，显然无法满足旅客服务新需要、业务发展新需求、依规监管新要求。旅服新规本着“简政放权、发挥市场机制决定作用，依法行政、维护消费者合法权益，与时俱进、适应民航运输新发展，真情服务、提升民航服务质量”四条原则进行起草、制定、颁布和宣贯。这不仅仅是补齐多年来民航旅客服务领域因规章陈旧难于依规监管的“短板”，更是会引致新行政法规环境对民航旅客运输业务的重塑。笔者认为：旅服新规实施后，监管环境迭代必将首先引发航空公司对现有服务产品的合规性复核和合规服务产品的创新性开发，合规思维或将成为航空公司产品管理和研发的新趋势。 

一、疫情引发的现阶段行业管理难题

　　老子有言：“信言不美，美言不信”。2020年初开始至今，在国内外爆发的新冠病毒疫情对各行各业影响极为巨大，民航业尤为严重。纵观我国民航业，仿佛飞机遇到了声障，全行业陷入螺旋式下跌通道，并且短期内尚未显现出止跌企稳迹象。笔者从行业管理的视角来简要阐释现阶段的重点矛盾和主要困境。 

　　1.市场需求弹性与要素管理刚性的矛盾。自疫情爆发以来，特别是新型变异毒株以各自渠道境外输入，我国各地的航空旅客出行需求随着各地防疫政策呈现过山车式的变换。在相对充分的市场竞争格局下，直接反应在终端机票价格“上蹿下跳”，隔天翻番、隔天腰斩。众所周知，航空旅客运输组织具有极强的计划性，随之而来的行业管理者在以核心要素调节和计划完成评定等为主要手段的行政实务方面就刚性十足。需求弹性和监管刚性就成了疫情当前国内各航司的“紧箍咒”，近期的航班频繁取消和合并，引发旅客出行不便就是矛盾直接表象。 

　　2.防疫成本高企与航司机场盈利的矛盾。疫情是天灾，防疫抗疫在我国是政治任务。从讲政治的角度看，为了全国大局，身处在严防境外疫情输入战场和暴露在接触潜在风险旅客面前的民航一线工作者，对他们的防护级别再高、投入成本再多都不为过，这是抵不过他们为人民服务的付出。从企业经营的角度看，航司和机场是防疫抗疫成本猛增的直接负担方，支出激增与盈利诉求的不可调和性在客运市场持续低迷的阶段显得尤为“扎眼”。 

　　3.智慧民航建设与技改资金缺口的矛盾。智慧民航建设是行业发展的阶段性主题，以机票无纸化、服务少接触、值机离场化等为代表的智慧民航在旅客服务端的成果直接优化了传统业务流程、降低了疫情传播风险，客观上将旅客对在运输工具上染病的顾虑消除。以航司数字化、机场四型化为代表的智慧民航建设是行业高质量发展的重要抓手，但与之相伴的设备更新、环境改造、技术研发、流程再造等高投入是需要真金白银的。在航司机场自身盈利能力尚可的阶段，这些高投入资金是可以依靠自身业务扩张和合适融资渠道加以筹集的。疫情后民航业市场主体的业务营收停滞，风险重构引致的低成本融资窗口关闭，智慧民航建设出现“无米之炊”的情况，技改资金缺口俨然成为重大问题。 

　　4.防控疫情输入与保供应链稳定的矛盾。国际航空货运量价齐升是全球疫情爆发在关闭航空客运窗口的同时打开了另一天窗。我国的全球制造业大国地位得到进一步提升，除防疫抗疫物资向世界各国运输的增量需求外，原本依靠客机腹舱和其他运输方式的高时效生产资料和高价值消费产品被迫式转为国际航空货运，无论是境内还是境外的航司全货机或客改货机都是稀缺资源。航空货运及航空物流就是当下我国确保产业链、供应链稳定的重要手段甚至是最优手段。在维持畅通国际物资流通网络的同时，境外的病毒和变种毒株也通过航空连接和境内关键节点环节的疏漏“窜入”境内，兴风作浪。防控疫情境外输入的停航和保供应链稳定的通航在现阶段已然成为摆在地方政府和行业管理者的选择题。 

二、合规管理思维及其对民航适配性

　　《黄帝内经》有云：“不治已病治未病”。所谓的问题都要从萌芽状态开始重视并处理，合规管理思维就是遵循此法。合规本意是指商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致。合规管理起源于巴塞尔银行监管委员会，其本意是将因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失等合规风险降低到银行可接受的范围内。随着合规管理在国内外包括银行、证券、保险等金融细分行业的行政普及应用和显著风控成效。笔者认为：合规管理在专业性强、风险性大、流程显著、法规清晰等行业领域的管理方面具有极强应用前景，民航行业就具有天然的适配性，应该积极运用合规管理思维，升级行业管理创新实践。针对上述疫情引发的现阶段行业管理的四大难题，笔者以合规管理思维探讨其对解决难题路径的适配性。 

　　1.让市场发挥在资源配置的决定性作用，以配置方法合规管理解决弹性刚性矛盾。在2020年全国政协经济界联组会上，有的委员谈到，要坚持从完善市场机制出发，推动要素市场化配置。习近平总书记在听取他的发言后指出，党的十八届三中全会一锤定音：让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。经过改革实践，我们认识到，决不能不克服市场的盲目性，也不能回到计划经济的老路上去。要努力将市场的作用和政府的作用结合得更好一些，这是一个止于至善的过程。民航行业管理持续推进全面深化改革，以市场准入负面清单为基础，减少准入限制、放宽准入要求、便利准入服务、规范准入管理等具体“放管服”举措的出台和实施已经逐步重塑了民航核心要素配置逻辑。“放什么、管哪些、服哪里”的关键就是“度”的问题。笔者认为：公共航空安全风险必需管而且必须管住。其他航空安全风险就需要更多发挥相关市场主体的安全风险第一责任人作用，行业管理机构仅需要科学地管控好“安全和发展”平衡。至于非安全风险，就应该放并且彻底地放，通过行业法规进行公开化、可量化的民航合规管理，以此确保市场化资源配置方向可控。 

　　2.建立民航系统国家应急防疫专项补贴机制，以合规管理方法向航司和机场发放补贴，以缓解防疫成本支出压力和破解防控与保供应链稳定的难题。疫情对民航系统影响极为巨大，并且是非市场风险、非系统性风险。民航作为国家防疫抗疫第一线的行业部门，承担了远远超出单一行业及其全部市场主体所能负担开支能力的成本。民航运输最具国际性，以目前国内外疫情发展情况，民航将是在我国各种运输方式中最晚恢复到疫情前水平的，而且也是需要最长时间和投入最大成本防疫的运输方式。对航司和机场开展防疫专项补贴恰恰是遵循市场规律，救助我国民航业市场主体于疫情风暴漩涡，更加公平地同国内其他运输方式和国外民航业对手开展竞争的应然工具。 

　　3.进一步明确智慧民航建设投入主体，探索民航发展基金专项返还和社会化招商模式弥补技改资金缺口矛盾。智慧民航项目直接服务于全体民航服务消费者，是新时代行业整体升级的公共软硬件服务设施，理应纳入行业基础设施建设范畴。目前的分别由航空公司和机场自筹资金投入，极容易出现服务边界和建设目标难以界定的问题，况且在疫情对全行业市场主体摧枯拉朽般的影响下，继续疫情前模式客观上讲很难推动智慧民航高质量建设，大概率会出现事倍功半情况。作为行业管理者，需要适时考量智慧民航相关项目建设节奏和协助项目实施者化解资金不足难题。最直接的方式就是专项返还，短期可以解决燃眉之急。中长期还需要扩展资金来源渠道，社会化招商、PPP或BOT等投融资工具均是可选项，降低行业市场主体在智慧民航方面的占用资金强度，也是另一种维度的“减负”。 

三、航空公司旅客服务合规复核建议

　　航空公司是民航旅客服务的最核心市场主体，是旅服新规约束和监管的重点对象。基于合规管理思维对现有旅客服务产品、项目进行复核是必要的、更是必须的。笔者从以下5个方面，对航空公司旅客服务合规复核建议如下： 

　　1.以细化服务内容为目标编制并公布运输总条件。《旅服新规》的最大特征就是对“服务松绑”。一改前版《国内客规》和《国际客观》要求的“计划性服务”，新规已经充分响应并满足现阶段消费者特别是Z时代青年对多样化、个性化民航服务新需求，但是“不规定就是最大的规定”，行业监管的依据就是航空公司对外公布的运输总条件，就是基于差异化服务标准的精准监管。笔者建议：航空公司要极为重视运输总条件编制工作，组织总经理领衔的工作专班，根据战略规划、服务创新、营销策略、发展趋势等差异化要素科学编制，旅客服务项目和服务标准均需要细化。但一定也要注意同前版条款的有机衔接问题，全力避免一次性变更过大引致旅客误解和导致投诉增加。最后，就是要加强航司旅客服务直接输出各部门的合规复核意识，运输总条件不仅仅是对旅客承诺，更是对航司服务的基本要求和考核依据。 

　　2.网络渠道旅客服务信息告知新规定将重塑客票销售。《旅服新规》首次明确将网络销售渠道纳入“监管范畴”。随着旅客在线消费习惯逐渐养成和智慧民航基础设施能力支撑，网络渠道已经成为客票销售和其它民航服务产品营销的主要方向和流量入口。“将运输总条件的全部内容纳入到旅客购票时的必读内容，以必选项的形式确保购票人在购票环节阅知”的要求必然会增加购票时间和降低购票体验，但也确实兑现了旅客本应对其付费民航服务的知晓义务，对民航旅客服务参与市场主体在法律层面的切实保护。笔者认为：告知和知晓不是目标，避免售票环节的“甲乙方误解和矛盾”才是关键。或许以人工智能、大数据、云计算等新技术在满足基本要求的前提下优化旅客购票体验，根据旅客画像和出行频次做到旅客服务信息告知差异化、精准式送达才是正解。 

　　3.刚性机票退款时间要求考验航司现金流管理能力。《旅服新规》直面机票退款时间问题并给出明确时间要求。众所周知，航空公司正常运营需要依靠庞大现金流作为支撑，预付票款就是其主要现金流来源。机票退款就是“抽水机”，是现金流得以维持的最大风险点。特别是新冠病毒疫情爆发以来，机票退款成了难事儿，特别是国外航空公司以各种理由和借口拖延。刚性退款时间要求将直接提升消费者对民航服务提升的感知。“应当在收到旅客有效退款申请之日7个工作日内办理完成退款手续，上述时间不含金融机构处理时间”的要求做了定量规定。笔者建议：航空公司特别是国外航司要积极应对，采取务实措施推动内部机票退款流程优化并能满足新规要求，或者可以借助金融工具拟合短期流动性风险敞口。 

　　4.行李重量要求弹性和跟踪技术刚性或将激活新服务。《旅服新规》摒弃了对航司免费行李额的一致性要求，给基于行李的服务产品创新打开的政策“天花板”。新规同时提出“积极探索行李跟踪等新技术应用，建立旅客托运行李全流程跟踪机制”的明确规定。与境外航司对比，以超重行李费为代表的辅助性服务收费一直是我国航司优化航空收入结构努力方向。尤其是低成本航空公司“缩水版”免费行李额已经成为其被频繁投诉的痛点。航空公司根据自身服务能力和产品定位推出差异化行李运输标准将被认定为合规做法，只要符合其运输总条件对消费者公布的明确行李运输相关规定即可。近几年，民航行李运输“不透明”现象被消费者广为诟病，行李运输全流程跟踪也是智慧民航重点应用场景。基于消费者真实需求的行李运输服务能力根本提升将是行李个性化收费的关键，毕竟更有价值才会更优价格。 

　　5.航班超售正式由“潜规则”纳入到全流程监管序列。航班超售属于航空公司的技术性营销操作，又是全球航空业内通行做法。从航空公司角度合理利用有限资源并促进潜在价值变现是理性的，对消费者也是有更多乘机座位的实际意义。近年来，航班超售问题及相关争议主要集中在消费者知情权和被拒绝登机旅客服务程序。《旅服新规》以问题为导向，对航空公司航班超售行为给出的明确路径。“超售信息告知规定、征集自愿者程序、优先登机规则、被拒绝登机旅客赔偿标准、方式和相关服务标准”等内容将被要求在航空公司运输总条件中明确。航班超售问题正式已经进入到合规管理新阶段。 

　　新中国民航发展已经开启了从单一向多领域建设转段进阶，建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局对民航业提出了更高、更多、更新的服务保障要求。旅客服务是最能提升人民获得感，兑现“人民航空为人民”承诺的领域。新时代、新要求需要民航行业管理的升级，全面推动合规管理在民航行业的场景应用或许行业管理方法创新方向。 （中国民航网 智库专家綦琦、刘宁宁）