2026年7月1日，新修订的《中华人民共和国民用航空法》正式实施，其中新增的设计机构许可证书制度标志着中国适航管理体系的历史性转型。这一转变的核心逻辑在于：设计机构不再仅仅是“提交合规文件的主体”，而是被要求成为“能够自我证明合规的体系”。中国民用航空局（以下简称CAAC）这种全新的“放权”与“赋能”并重的监管思路，是在借鉴和参考欧洲航空安全局（以下简称EASA）自2003年建立设计机构批准（以下简称DOA）制度基础上的探索实践。 

　　对于从事航空器设计制造、零部件研发和相关咨询服务的机构而言，充分准确理解EASA条例的演进逻辑与CAAC的全新适航制度设计，不仅是把握行业趋势的需要，更是本机构申请DOA的工作量评估、实施申请准备的重要基础。笔者将从梳理EASA DOA制度的法律基础与演进脉络、分析近年EASA适航审定的改革动向、DOA申请的能力匹配度以及工作量评估三个方面展开研究。 

　　DOA建立发展： 

　　法律基础与演进逻辑 

　　EASA DOA制度的法理基础是欧盟委员会Regulation (EC) No 1702/2003法案。该法规确立了Part 21《航空产品和零部件适航和环境认证程序》，其中Subpart J（附件J）专门规定了设计机构批准的框架要求。这一制度的设计初衷是明确的：将监管资源从“逐项审查”转向“体系监督”，让有能力的设计机构承担更多的合规责任。 

　　DOA的核心机制可以概括为“一体系、三职能、一监控”。“一体系”是指设计机构必须建立、实施和维护一个设计管理系统（英文全称Design Management System，以下简称DMS）；“三职能”是指：适航职能（即管理认证过程和持续适航）、独立核查职能（即由未参与合规文件编制的人员进行验证）和设计职能本身；“一监控”是指：独立监控职能，通过内部审核确保体系持续合规。 

　　在DOA制度运行20多年的实践过程中，EASA逐渐发现，并非所有设计机构都需要或能够建立完整的DOA体系。对于仅从事欧洲技术标准指令（英文简称ETSO）项目批准的设计活动范围较为有限的设备制造商，建立完整的DOA体系程序过于繁琐，维持成本过高。为此，EASA发展出了“替代程序”（Alternative Procedures to DOA，以下简称ADOA）的制度安排。ADOA的本质是一套由申请人建立、经EASA评审通过的程序手册，用以展示设计能力。与完整的DOA相比，ADOA不要求设立独立监控职能和安全管理体系（英文简称SMS），也不需要任命适航办公室主管、独立监控负责人等关键管理岗位。这种“轻量化”设计为中小型设计机构提供了可行的准入路径。两条路径并存的格局说明，EASA在制度设计上试图在“监管效率”与“准入负担”之间寻求平衡。 

　　DOA制度改革： 

　　RMT.0727与声明式设计组织 

　　2023年，EASA启动了RMT.0727规则制定任务，其中第4子任务是专门针对ETSO授权系统的审查。改革的核心驱动力来自两个方面：一是欧洲航空业界对“比例性原则”的诉求，即不同规模、不同业务范围的组织应当适用不同层级的监管要求；二是对安全合规设计效率提升的追求，即在确保不降低安全水平的前提下，简化审批流程，减轻企业负担。 

　　从更宏观的视角看，DOA改革也与素有EASA“基本法”之称的Regulation (EU) 2018/1139修订有关。新修订的基本法要求将安全管理体系的理念更深入地融入设计机构管理，同时要求规则制定更加注重风险导向和比例原则。 

　　EASA开展的DOA改革最具突破性的设计就是声明式设计组织（英文全称Declared Design Organisation）概念的引入。根据EASA的规划，新的Part 21将增设Subpart N，规定设计能力声明（英文全称Declaration of Design Capability，以下简称DDC）的程序要求。此项制度创新的核心逻辑可以概括为：从“EASA事前评审”转向“申请人自我声明+EASA事后监督”。具体操作办法是： 

　　在ADOA模式下，申请人先建立程序手册，再经过EASA的多轮迭代 （英文全称desk review），最后由EASA作出符合性判定。 

　　在DDC模式下，申请人先建立程序手册并进行自我声明合规，再到EASA进行登记声明，最后EASA通过ETSO项目进行监督，必要时开展专项监督活动。 

　　从ADOA到DDC制度创新的优势在于：有效降低了新申请人的前期门槛（即无需等待EASA评审即可启动相关设计工作），同时为申请人提供了更大灵活性来管理自身的程序体系。当然，这也并非意味着EASA监管放松，因为EASA保留了在项目层面和专项监督中的全面检查行政权力。 

　　DOA制度改革还释放了一个重要信号，即EASA正在推动航空器设备制造商从传统的ETSO持有人向拥有更全面责任的DOA体系加快过渡。根据拟议修订通告（NPA 2025-11），EASA取消了“高级ETSO”与“标准ETSO”的分类，改为统一的ETSO授权框架，但获得DOA的申请人可享有更大的特权，即自主批准所有小改、简化的大改的审批流程。这一制度设计的意图在于用“特权激励”而非“强制命令”的方式引导制造商提升安全合规设计体系能力。 

　　中国DOA制度的建立与特征 

　　中国适航管理体系中对设计机构的管理要求，最早体现在《民用航空产品和零部件合格审定规定》（版本号CCAR-21-R4）的相关条款中。该规章要求型号合格证申请人建立设计保证系统（以下简称DAS），并通过民航局审查后方可进入型号审定程序。DAS被定义为包含设计职能、适航职能、独立监督职能的体系，具体包括组织机构、职责、程序和资源。然而，规章层面的要求在2026年6月30日前始终面临着尴尬的法律地位问题，即设计机构许可并未被规章的上位法《民用航空法》（旧版）所确认。 

　　新修订的《民用航空法》首次在法律层面明确了设计机构许可证书制度，要求设计机构建立DAS。其意义在于设计机构批准从“局方政策要求”上升为“法律强制义务”，其法律位阶和约束力都发生了质变。 

　　通过具体法律条款的比较性分析研究，笔者认为中国的DAS和欧盟的DOA虽然在制度框架上高度相似，但在具体细节方面存在若干差异，如下。 

　　一是法律地位不同。欧盟的DOA是一种独立的组织批准证书，不绑定于具体型号。而中国的DAS虽然在法律层面被确认，但在实际操作中仍与型号合格审定项目深度绑定，即DAS在型号审定过程中接受评估，目前尚无独立于型号的DAS证书颁发案例。 

　　二是权利授予模式不同。欧盟的DOA持有人享有“默认授权”，即在批准范围内自主开展设计活动，EASA不逐项审查合规文件。中国的DAS权利则更多表现为“项目绑定”模式，设计机构的权利来源于具体型号审定过程中的认可。 

　　三是安全管理要素的成熟度不同。 欧盟的DOA明确将安全管理体系纳入设计保证系统的必备要素，要求建立安全政策、安全风险管理、安全保证和安全促进四大支柱。中国的DAS虽然在《民用航空产品和零部件合格审定规定》中已有安全管理要素的要求，但相关配套指导材料和操作细则仍在完善过程中。 

　　在审查理念上，中国和欧盟均强调对体系运行有效性的验证，但中国在操作层面更加强调“文文相符、文实相符”的原则。“文文相符”是指设计保证手册、程序文件、符合性文件之间的逻辑一致性。“文实相符”是指文件描述与实际产品、实际操作的一致性。这一理念实质上是将“体系管理”的原则落实为可检查、可验证的具体要求，与欧盟的DOA在审查中采用“手册评审+现场审计”方法有异曲同工之妙。 

　　DOA申请能力要求与路径建议 

　　航空器设计机构申请并获得DOA已经不是“要不要”，而是“怎么取证”“高效取证”的问题。基于对欧盟的DOA制度和中国的DAS制度对比分析，结合与全程参与欧盟DOA评审的航空领域专家的咨询访谈，笔者总结出中国DOA申请的既有能力和技术要求。具体如表1所示。 

　　以航空器设计机构向行业主管部门申请DOA认证为例，基于欧盟的DOA申请实践通常需要12～18个月，考虑到中国的DAS评审需要嵌入型号审定流程，DOA申请工作量可以分为三个阶段。 

　　差距分析与体系规划，耗时约2～3个月。对照EASA Part 21 Subpart J或CAAC CCAR-21 DAS要求，自主或聘请专业咨询服务机构对申请主体机构开展申请DOA能力现状评估，定制化编制体系搭建计划。本阶段建议投入熟悉适航法规且有实践经验的高级工程技术人员4～5人或者来自外部DOA申请专业资深顾问2～3人。 

　　手册编制与岗位配置，耗时约4～6个月。组织有手册编制经验的高级工程技术人员或来自外部的资深顾问编制设计组织手册或设计保证手册。建议在专家指导下任命申请文件中所必需的关键岗位人员并协助其获得必需的相关资质证明文件。本阶段的工作难点是关键岗位人员的资质论证和安全经理的安全管理体系知识培训，建议投入熟悉适航法规和手册编制经历的高级工程技术人员5～6人或者来自外部DOA领域专业资深顾问3～4人。 

　　体系试运行与迎审支持，耗时约4～6个月。为提升DOA申请效率和成功过审的能力，建议聘请外部DOA领域专业资深顾问开展内部审核、独立监控演练，模拟行业主管部门审查场景进行预审。此阶段需要具备有丰富沟通经验和熟悉申请流程的外部专家全程参与。 

　　在DOA申请工作量评估方面，笔者认为：国内一个完整的DOA取证项目，工时预估在800～1500人时之间。当然，具体工时还要视航空器设计机构既有能力情况才可以评估和确认DOA申请流程耗时情况。 

　　此外，对于以中国市场为主的设计机构，笔者建议：优先聚焦中国的DAS体系搭建，但预留欧盟DOA的扩展空间。具体而言：在编制设计保证手册时，需要参照欧盟DOH的结构，如增加安全管理要素章节、独立监控程序等，为未来申请欧盟的DOA或向欧洲出口产品打下基础。对于有国际化战略的设计机构，可同步启动EASA Form 4岗位资质档案的建设工作，或者启动申请欧盟的DOA程序。 

　　综上所述，现行的《中华人民共和国民用航空法》引入的设计机构许可制度，在法律层面上实现了与欧盟模式的对标，但在制度的精细度、安全管理体系的成熟度以及权利授予的独立性方面，仍处于从“跟跑”到“并跑”的过渡阶段。具体到中国的DOA申请实践，笔者认为：科学有效识别拟申请设计机构既有能力与目标要求之间的差距，是设计服务产品、评估工作量和制定报价方案的前提。在可预见的未来，随着中国低空经济产业的快速发展，中国的DAS制度向欧盟的DOA进一步靠拢的趋势不会改变，但“产品绑定”的阶段性特征也将持续存在。（作者：广州民航职业技术学院 綦琦，本文首次刊发于《大飞机》杂志。）