加快构建双循环新格局对民航市场发展的影响及优化建议
摘要：双循环新格局将对民航业的航线网络布局、低成本及支线航空发展、行业竞争态势及国际航空市场开拓产生深远影响，将为民航强国建设奠定坚实基础，政策方面，打破区域要素流动障碍，将有效避免地方政府对民航的不合理干预，经济方面，为民航竞争结构改善和航线网络优化提供条件，分析双循环新格局下民航市场发展与国家层面要求和需求的差距，有利于民航系统更好地服务国家战略，本文先分析国内大循环、国内国际双循环新格局对未来民航市场造成的影响，然后从服务国内国际双循环新格局、提升民航市场竞争力的角度，提出民航市场优化布局的建议。
自2008年金融危机以来，民航市场迎来十余年的黄金发展期，但仍存在发展不平衡、民航产品难以满足旅客消费升级需求，以及国际枢纽竞争力不足等问题。党的二十大报告提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为我国当前及未来较长时期经济发展明确了方向，有助于解决收入分配不平衡问题，带动区域间要素资源流动形成国内大循环，并将以统一大市场吸引全球要素、人员的国际循环，形成国内国际双循环相互促进的发展格局。加快构建双循环新格局将对民航发展产生重大影响，一方面将重塑民航市场竞争格局，另一方面也要求民航市场的从业者（尤其是国有企业）创新发展模式，发挥自身优势，更好服务于双循环新格局。
一、 加快构建双循环新格局对民航市场的影响分析
民航业与商务、旅游、贸易等经济活动密切相关并相互影响，双循环新格局下，不平衡、不充分发展矛盾的解决，国内大市场的建立，消费在经济中比重的上升，以及更高开放水平的国内国际双循环将对我国民航市场的发展产生重要的促进作用。
（一） 促进航线网络布局的均衡发展
民航业仍存在发展不平衡的问题，具体表现在东部机场空域紧张，导致航班增班困难，保障能力相对需求有待提升；西部机场客源规模小且不集中，航空公司开航意愿不高，以2022年为例，全国前15大机场吞吐量占全国将近50%，200万人次以下的机场205个，但吞吐量占比不足15%，东部地区在机场数量占比仅有23%的情况下，吞吐量占全国的48%，西部地区机场数量占比达50%，吞吐量占比仅为33%。
数据来源：根据民航局2022年民航行业发展统计公报整理
随着国内不平衡不充分矛盾的持续缓解，东部产业将有序向西部转移，东西部、城乡之间的差距将会进一步缩小，西部机场的供给将会提升。随着西部地区居民收入水平及消费水平的提升，民航出行人数和频率也会提升，中西部民航发展不平衡的问题将得到有效缓解。
（二） 国内航空出行增速将高于国际出行增速
疫情前的五年，国际航线旅客人数增长近一倍，年均增长率15%，远高于国内航线10%增速，国际航线旅客周转量年均增速17%，远高于11%的国内航线增速。但受国际环境多变等不确定性因素影响，国际航空旅行增速将放缓，国内航空市场将会加速发展，与国际航空市场形成互补共促的格局。
数据来源：根据民航局2015-2019 年民航行业发展统计公报整理
（三） 低成本和支线航空有望迎来发展期
我国“有6亿人每个月的收入也就1000元”，还有10亿人没有坐过飞机，人均航空出行只有0.47次，远低于世界平均水平（0.87），民航局航空网络专项规划2025年民航旅客运输量目标为9.3亿人次，在一二线城市机场资源紧张的情况下，新增的2亿多运输量很大一部分将由中西部地区贡献，中国经济下阶段的发展重点要提升低收入群体的收入水平，缓解不平衡不充分发展的矛盾，但低收入人群即使收入翻倍也难以支撑全服务航空公司的票价水平，因而更低价格、更基础的民航产品有望迎来爆发。
（四） 行业集中度有望提升
近年来，中小航空公司得到蓬勃发展，航空公司数量由2015年的55家增至2019年的62家，疫情期间没有一家退出市场，目前增至66家。各地方政府通过补贴、奖励等方式鼓励航空公司大量开拓新航线，尤其是国际航线，城市之间甚至形成恶性竞争。从近五年各大航运输总周转量份额变化趋势来看，中小航空公司的运输总周转量年均增长率远高于三大航，三大航的份额持续下降，行业集中度下降。
数据来源：根据民航局2015-2022年民航行业发展统计公报整理
受疫情影响,全球有数十家航空公司破产，但国内航空公司在地方政府的政策扶持下无一家退出市场，在地方政府财政资金紧张的情况下，我国民航新一轮的行业重组可能会启动，行业集中度有望提升，民航市场有望回到质量竞争阶段。
（五） 国际市场开拓有望回归理性
疫情前的2019年，我国有29家航空公司运营国际航线，有12家运营洲际航线，2019-2020年冬春季有79家机场开通国际航线；而美国主要有美航、美联航、达美3家航空公司运营洲际航线，运营国际航线的不足10家。以中美航线为例，2019年中美航线平均客座率82.4%，二线城市除福州、沈阳等少数城市外，其余城市客座率均低于平均水平。在激烈的竞争下，国际航线亏损严重。在新格局下地方政府开拓国际航线的意愿有望降低，随着航线补贴的逐步降低，航空公司将会更加注重市场导向，远程国际航线有望进一步向大型国际枢纽机场集中。
二、 当前民航发展存在的主要问题
（一） 航线网络布局尚不完善
近年来，随着我国劳动力成本的逐步提高，以及国内大循环不足，部分产业从东部地区转移到东南亚等国家，而各地纷纷开通的至东南亚的航线也加速了这一转移趋势。目前航空公司的航线网络布局受地方政府等影响呈现出国内大循环不足、国际循环过量的问题，一方面，枢纽机场的时刻资源紧张、中小机场与枢纽机场的衔接不顺畅，国内航线网络覆盖面有待提升，对国内大循环的支撑不足，另一方面，三大枢纽机场之外的机场也纷纷开通洲际航线，导致本就稀缺的国际航权分散至过多的城市，三大枢纽国际竞争力有待提升。
（二） 支线与枢纽网络、区域间协同不足
支线与枢纽网络协同不足。目前我国运营支线飞机的航空公司主要包括华夏、成都等4家中小航空公司，国产ARJ21飞机仅交付100架，支线航空基本处于各自为战、尚未形成规模的初级阶段，与中西部地区旅客日益增长的航空出行需求相比存在不足。此外，支线网络与干线网络分别由中小航空公司和大中航空公司运营，航线的竞争大于合作，难以通过有效协同达到干支结合的效果。
民航区域协同不足。较多的地方政府对民航业发展进行不适当干预，具体表现在：一是数量优先思维，片面追求吞吐量增长、国际航线数量以及新增航线数量，导致机场吞吐量很高，但航线网络结构不完善，难以持续发展。二是“雨露均沾”思维，在资源分配时给予主基地公司适当倾斜，但又因为照顾其他公司而导致倾斜缺乏有效性，往往导致主基地航空公司可拿到更多时刻，却因时刻品质较差而无法有效衔接。
（三） 国际枢纽竞争力亟待提升
疫情前我国国际航线重叠度高，全球连通性不强，根据 OAG相关报告，2019年全球连通性最好的50家枢纽机场中，只有香港、浦东和首都机场入围，且浦东和首都机场的连通性排名远远落后于其吞吐量排名。我国枢纽与周边日韩、东南亚、中东等地举全国之力打造枢纽的竞争中处于劣势，不合理的补贴导向又导致国际循环过度，国际航线对当地经济的拉动作用不足，反而促进了境外消费，2019年我国公民境外旅行支出达2546亿美元，占社会消费品零售总额的7.6%，出境旅游消费排名世界第一。
（四） 服务消费升级能力存在不足
目前我国有超4亿中等收入群体，预计到2025年规模将超过5.6亿，中等收入群体规模的扩大将对民航产品及服务提出更高的要求。《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》指出，人民对美好生活的向往已经从“有没有”转向“好不好”，要通过增加高质量产品和服务供给，推动供需在更高水平上实现良性循环，而根据航科院等4家单位的民航服务旅客满意度评价报告，2023年一季度我国航班正常及延误后服务、空中餐饮以及行李服务等指标仍达不到旅客预期，民航对旅客顺畅、快捷出行的保障能力仍有较大的提升空间。
三、 更好服务双循环新格局要求下民航市场优化布局建议
除了充分发挥市场在民航资源配置中的决定性作用外，建议监管部门发挥“看得见的手”的作用，合理引导民航市场良性竞争，更好地服务双循环新格局。
图 1：双循环新格局下民航市场优化逻辑概图
（一） 服务国内大循环，构建有梯度的航线网络布局
为服务东西部产业、人员、货物等要素循环，建议监管部门协调机场及航空公司构建有梯度的航线网络布局。
1. 形成以三大国际枢纽为核心的多层级机场群格局
加强统筹管理，形成以三大国际枢纽机场为核心、区域枢纽支撑、辐射周边中小机场的机场群格局，加强机场群之间的横向联系形成国内大循环。统筹协调大片区内的空域、航权、时刻等稀缺资源，明确不同层级机场定位，形成方向一致、良性竞争、优势互补的发展格局。
2. 协调构建干支相互支撑的国际、国内航线网络
协调优化航空公司航线网络布局。区域内部方面，建议在高铁无法覆盖或无优势的地区，通过支线、低成本等方式提升航线丰富度，形成与高铁互补的空中交通网络，实现区域内部“毛细血管式”全覆盖，加强各支线机场与本省、周边省会城市或经济强市的连接，实现区域内部小循环；区域之间提升干线宽度，提升主要城市间的座位供给及航线频次，打造航班频次高、覆盖时间段全面的城市快线，形成“动脉式”高效连接，实现国内重要城市间的大循环。
3. 围绕双循环格局合理配置稀缺资源
时刻、航站楼等稀缺资源向核心机场的主基地航司倾斜，助力主基地航空公司打造干线网络，枢纽机场的部分资源要适当向部分无法与次级枢纽衔接的支线航空倾斜，促进打造干支结合的综合航线网络。
（二） 服务低收入旅客，支持支线及低成本航空发展
建议通过支线航空及低成本航空服务收入逐步提升的低收入群体，一方面协调降低机场收费标准，降低航空公司的税费负担，支持航空公司提供价格低廉的出行产品，一方面，支持低成本及支线航空发展，提升基础产品的规模。
1. 搭建支线网络，服务老少边红地区居民航空出行需求
参照美国“基本航空服务”计划，通过政府补贴等方式，支持航空公司运营连接偏远地区的支线航线，提升“老少边红”地区和地面交通不便地区航空运输通达能力，保障偏远地区群众基本出行需求，为地方的经济、社会发展创造条件。
2. 在时刻及航站楼资源等方面适当向支线航空倾斜
支线航班在枢纽机场往往难以拿到相应的时刻等稀缺资源，导致支线与干线难以有效衔接，不利于服务偏远地区的通达性，建议在枢纽机场预留部分时刻资源给予支线航班，通过干支结合的方式服务偏远地区旅客出行需求。
3. 支持国产飞机应用于支线航线
建议以服务脱贫攻坚、提升航线网络覆盖度为契机，加速国产飞机的应用及改进，支持航空公司通过运营国产支线飞机服务中西部地区出行需求，并在航线补贴、时刻资源等方面给予倾斜，在考核方面给予单列，从而实现服务中西部地区经济社会发展及完善国产飞机制造产业链的双重目标。
（三） 加强干支协同，鼓励全服务航司提供支线、低成本服务
根据交易成本理论(Coase, 1937, Williamson, 1979等)，企业的边界取决于内部管理成本与外部市场交易成本的高低，如果某项业务通过内部指令式管理方式完成的成本更低，则这项业务在公司内部完成是更有效的，但若通过市场公开购买的方式成本更低，则通过市场方式进行处理的效率更高。目前通过市场自动调节的方式打造干支结合航线网络的效果较差，而通过参股、并购等方式用企业内部指令式管理的方式协调干支线航线网络可能更为有效。建议监管部门协调相关部委支持三大航通过参股、控股以及运力购买等方式加大与支线航空以及低成本公司的合作力度，把外部竞争变为内部竞合关系，通过干线补贴支线、全服务支持低成本的方式更持久地开拓新市场，通过更高效的内部统筹构建干支结合的航线网络，进而将更有效地服务低收入群体。
（四） 服务国内国际双循环格局，增强国际枢纽竞争力
建议以三大国际枢纽为核心构建国内、国际航线网络分层衔接的双循环格局。
充分保障三大门户枢纽资源需求，提升国际连通性。围绕“一带一路”完善三大门户枢纽国际航线网络，全面提升枢纽连通性，在国际航权评分体系中提升枢纽机场指标的权重，优先保障北上广三大门户枢纽的航权时刻需求，提升国际循环效率和竞争力。三大核心枢纽以外的国际枢纽主要根据市场需求发展点对点国际航线，避免机场间的恶性竞争。
提升枢纽与国内连通性，畅通国内出行大循环。围绕三大国际枢纽，完善国内航线网络，加强与高铁、轻轨、地铁等地面交通方式的连接，畅通航空网络与综合交通网络的国内大循环。
加快打造超级承运人。围绕三大枢纽打造具有国际竞争力的骨干航空公司，在政策支持、航线补贴、国际航权及优质时刻分配等方面，充分考虑打造枢纽网络、完善航班波等方面需要，给予适当倾斜。
（五） 服务消费升级，推动航空公司产品升级
中国式现代化的五个重大原则之一是坚持以人民为中心的发展思想，建议推动全服务航空公司围绕旅客出行痛点及旅客出行趋势创新推出新产品，避免全服务航空公司低成本化。
图 2：双循环新格局下居民收入（消费）趋势与航空公司定价建议
破除限制，进一步解除对航空公司产品的价格管制。建议继续协调发改委进一步放松对民航产品的价格限制，发挥市场主导作用，将定价权交由航空公司和市场来决定。
鼓励创新，逐步开放辅助收入政策限制。中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》指出，要着力满足个性化、多样化、高品质消费需求，建议在保证民航安全的原则下，放开对民航附加服务的限制，支持航空公司围绕旅客出行痛点，在出行前、出行中，在机场、在客舱、到站后等各环节创新提供更为丰富的增值服务，打造出行服务生态圈，向中高端旅客提供更优质的服务，服务消费升级。
（六） 促进区域协同，破除地方政府在民航方面的制度藩篱
国内大循环新格局要求减少地方政府对要素的直接配置，也为监管部门协调地方政府对民航市场的不恰当干预提供了可能。建议引导地方政府以带动经济发展为导向合理使用补贴，着重于补贴质量，完善通达性和网络构建，尤其避免政府间竞争导致的航线重复开设及航空公司之间的恶性竞争。建议引导地方政府围绕机场构建地面综合交通体系，方便旅客往返机场，增加枢纽机场的辐射范围，避免重复建设。建议引导地方政府摒弃自我小循环思维，摒弃全网全通的思路，侧重于通过与周边机场合作构建优势互补的航线网络格局，增强区域民航竞争力。
本文发表于2023年7月《民航管理》。
