2024年8月28日，中国民航局和国家发改委联合发布了《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》（简称《指导意见》）。该《指导意见》为中国的民航事业的发展绘就了一张宏伟的蓝图：到2035年，国际航空枢纽功能体系全面建成。到2050年，建成一批世界一流航空企业和一流航空枢纽，中国将成为一流航空运输强国。

　　中国为此设立的目标概括起来可以用“3+7+N”来进行表述。按照中国民航局发展计划司司长张清在新闻发布会上的介绍：

　　“3”是指北京、上海、广州等国际航空枢纽，将增强其洲际连接能力和全球辐射能力，在辐射周边航空运输圈基础上，支撑“空中丝绸之路”建设，稳固发展欧洲、北美通道，积极拓展六大国际经济合作走廊及拉美、南太、印度洋及非洲通道，进一步加快提升国内国际互转、国际转国际中转能力，建成通达全国、辐射“一圈”、连通洲际、连接国内航空运输网络与国际航空运输通道的核心链接节点，强化国际航空枢纽全方位门户复合型功能。

　　“7”是指加快成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等7个国际航空枢纽建设，结合城市功能定位，发挥各自区位优势，提升枢纽能级，建成辐射区域、连接国内航空运输网络与相关国际航空运输通道的链接节点。引导同一机场群内始发的远程航线在通航国家、航点、班期、时刻上协同发展，避免同质化竞争。基于功能定位优化航权时刻安排，构建具有区位优势的国际航线网络，提升国际航空枢纽面向特定区域的区位门户复合型功能。

　　“N”是指若干区域航空枢纽，将加强区域航空枢纽面向特定区域国际功能，稳步推进专业和综合性航空货运枢纽建设。基于国家赋予的特定功能定位，提升大连、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、青岛、武汉、长沙、南宁、海口等若干区域航空枢纽功能，鼓励构建“干支通，全网联”航空运输网络体系，提升对非枢纽机场辐射带动作用，积极拓展面向特定区域的国际航空运输网络。高质量推进鄂州等专业性航空货运枢纽运营，加快郑州国际物流中心、合肥国际航空货运集散中心、天津国际航空物流中心建设，不断提升航空枢纽货运功能。

　　为了全面构建这一体系，中国民航局将根据战略规划和机场总体规划，聚焦“便捷高效、智慧绿色、国际一流”航空枢纽建设目标要求，对航空枢纽设施布局进行系统谋划，持续优化航空枢纽基础设施布局、结构、功能和系统集成。并充分借鉴国内外航空枢纽设施布局和运行经验，持续优化客货运行流程。以旅客为中心，做好航空客运设施功能布局，根据航空枢纽航站区功能分区，做好旅客中转设施布局衔接，优化海关、边检等设施布置，积极服务支撑国际国内流程便利化。以专业化为导向，加强与专业航空货运企业设施共建共享，强化航空货运枢纽转运中心布局建设，努力构建功能完善、布局合理、衔接顺畅的航空货运设施布局。

　　具体到重大项目，涉及北京首都机场重点围绕“提质、增效、强安”，对建设项目进行系统评估，提出项目建设方案和建设时序；推进北京大兴机场卫星厅等后续项目建设，合理把握建设规模时序，满足目标年容量保障需求。推动上海浦东机场扩建以及虹桥机场扩能改造，稳步推进南通新机场前期工作，支持东方枢纽国际商务合作区和虹桥国际开放枢纽建设，注重场内场外建设项目匹配衔接，合理确定建设时序。推进广州白云机场第四、第五跑道建设，加快完善航站区设施，稳步谋划好珠三角枢纽（广州新）项目前期工作，合理划定服务范围和功能定位。实施成都、深圳、重庆、昆明、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等国际航空枢纽改扩建，推进厦门、大连等区域航空枢纽建设，持续提升航空枢纽综合保障功能和服务水平。

　　根据张清司长介绍，早在2023年3月至6月，由中国民航局副局长韩钧带队，就国际航空枢纽建设进行了专项调研，并形成了调研报告。报告直面当前中国民航事业发展所遇到的几大挑战。这些挑战是中国国际航空枢纽战略谋划不深、枢纽竞争力不强、协同运行效率不高、国际运输服务能力不足等问题。2023年10月至12月，课题组研究制定了《指导意见》的整体框架，给出了由航空大国走向航空强国的路线图。2023年12月起，中国民航局面向国家相关部委、民航相关单位，以及地方政府等广泛征集意见建议，对《指导意见》进行了多次修改完善，形成终稿。

　　在具体实施的路线图中，中国民航局给出了全面而细致的规划和路径。不仅提到了战略谋划，强化规划引领作用 ；更落脚到系统布局，统筹重大项目建设；也提到了协同运行，如空域结构的优化，与包括轨道交通在内的其他交通运输方式的协同运行。在优化资源配置，提升运输服务能力方面，《指导意见》重点提到要创新航空枢纽与枢纽运营人战略协同机制，枢纽资源优先向枢纽运营人倾斜，构建激励考核机制，既赋予枢纽运营人地位和政策资源优先权，又赋予其相应的责任与义务，形成枢纽机场与枢纽运营人的有机绑定长效机制，打造航空枢纽与枢纽运营人命运共同体。在国际航空枢纽机场重点遴选1-2家有基础、有能力、有意愿的航空公司作为枢纽运营人，引导枢纽运营人依据航空枢纽区位优势、功能定位和发展侧重，优化航线网络规划，加强运力投入，拓展航空枢纽国际国内航线覆盖的宽度和厚度。实施枢纽导向的航权开放和航权配置。提升航班时刻资源配置效能。

　　《指导意见》提到强化枢纽发展政策环境支持。指出要加强与市场监管部门合作，规范市场竞争行为。连接除国际枢纽机场外其他机场的国际航线，地方政府不得安排航线补贴。开展国际航线航班补贴合法性审查，防止一些补贴做法扰乱我国国际航空运输政策环境和公平竞争市场秩序。引导地方政府支持国际航空运输有序发展，创造国际航空运输市场公平竞争环境，促进我国航空枢纽政策有效实施。

　　这一政策性要求符合中国于2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》。该条例明确规定了起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经过国务院批准的，不得含有影响生产经营成本的内容，如给予特定经营者税收优惠；选择性、差异化的财政奖励或者补贴，以及其他优惠。

　　据有关数据显示，中国的航空公司在2007年到2013年间开通的洲际航线是24条。2014年到2018年中国航空公司开通的洲际航线数量达到78个。洲际航线快速增长的背后有一些有着政府补贴的影子。由于政府补贴的收入可以覆盖航司开通航线后约30%左右的运营成本，这也促使航司愿意或热衷于迎合地方政府的招商需要，做出开航的决定。当然，开通国际航线有多种诉求。疫情之后，中国的航空运输业快速恢复，2024年仅上半年中国非一线城市就新开了不少国际航线。在2024年夏秋航季新开的136条国际航线中，有超过100条航线的国内起点是“北上广深”之外的城市。相当一部分是非一线城市。这些城市一部分在特定国际航线上具有位置优势，它们大多靠近中国边境，飞往相邻国家更便捷，有市场需求；另外一种情况则是一些旅游城市如张家界、黄山、三亚等地也新增了不少国际航线，通航的区域多为东南亚、日韩等国和俄罗斯。这些航线不仅为非一线城市的旅客出行提供了方便，也方便了国外游客来中国特地地区的旅游。这也能看到在规划指引的同时，市场也在起着调节的作用。

　　《指导意见》的发布，无疑给中国的民航事业的发展规划了一条大路。在这条大路上一定会有很多欣喜的事情发生。我们期待着中国的旅客能更便捷的走向世界，也张开双臂迎接更多的国外旅客方便的来到中国。（作者：肖治垣）