建设粤港澳大湾区是国家战略。2023年4月，习近平总书记在广东考察时指出，“使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的始发地、中国式现代化的引领地”。民航业是现代综合立体交通的重要组成部分，也是确保国民经济稳健运行的战略性、基础性产业，对于服务保障现代化建设具有非常重要的作用。为了更好地服务国家战略，广东省人民政府与中国民用航空局于2024年5月20日在广州签署《全面推动广东民航高质量发展战略合作协议》，进而开启了粤港澳大湾区局省合作共促民航业高质量发展的新篇章，将为广东现代化建设注入高质量的民航动能。作为长期在粤港澳大湾区从事民航行业宏观政策研究和临空产业规划的学者，笔者在此从明晰新时代、认清新任务、探索新模式三个层面展开新思考，研究和探讨包括运输航空和低空经济在内的民航产业为广东省现代化建设注入高质量民航动能的路径。 

　　一、明晰新时代——新时代广东民航高质量发展之局势  

　　势，《辞海》释意为位置的差距，由高俯低谓之势，也作格局之意。推进广东民航高质量发展应顺应国家、行业和区域发展之大势所趋，因势利导。 

　　在国家层面，习近平总书记关于“北京新机场是国家发展一个新的动力源”的重要论述，将机场对国民经济发展的战略贡献作用提到全新高度，机场就是以运输航空为核心的航空经济和临空经济发展的策源地。与此同时，2023年中央经济工作会议强调指出“以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”，要“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟未来产业新赛道。”以无人机全产业链为发展重点的低空经济就是培育新质生产力的发力点。在服务高质量建设粤港澳大湾区国家战略的背景下，广东省应紧紧围绕建设粤港澳大湾区城市群、机场群和大力发展低空经济战略性新兴产业这两大时代新命题，力争为航空经济、临空经济和低空经济高质量发展探索出可行并被验证有效的路径。“十四五”中后期是广东民航高质量发展的国家战略期。 

　　在行业层面，民航局于2024年初印发《新时代新征程谱写交通强国建设民航新篇章行动纲要》（民航发〔2024〕9号）明确提出：“着力推动民航发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变，由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变，由相对独立发展向更加注重与综合交通和产业融合发展转变，打造一流安全、一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，加快构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化民航体系”。广东省作为民航大省和民航强省，现代化民航体系的五大特征为全省民航高质量发展指明了方向、明确了目标。“十四五”中后期是广东民航高质量发展的行业机遇期。 

　　在区域层面，按照广东省2024年“加快建设现代化产业体系，塑造发展新动能、新优势”的高质量发展部署，高质量发展一定是整体有提升、局部有突破，广东省注重产业合理布局和区域协调发展，深圳市则是建设中国特色社会主义先行示范区的重点突破。作为全省航空产业协调发展平台，广东省机场管理集团紧紧围绕“1236”战略部署，高质量推动全省航空产业发展。近年来，特别是2023年，广东民航发展安全运行持续平稳可控，走出疫情阴霾，生产经营大幅增长，广州白云机场航空客运枢纽地位持续加强，广州国际航空货运枢纽能级进一步增强。广州白云机场三期扩建和珠三角枢纽（广州新）机场加快建设，广东“3+4+8” 运输机场建设部署助力粤港澳大湾区世界级机场群协同发展。值得指出的是，在发展航空产业的同时，广东省坚持港产融合发展战略，加快构建以流量经济、土地经济、数字经济为重点的临空产业体系。广东省人民政府于2024年5月21日印发的《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》中提出：打造以“管理机制运转顺畅，基础设施基本完备，产业规模稳步增长，创新能力显著提升，应用规模不断拓展”为特征的世界领先的低空经济产业高地。“十四五”中后期是广东民航高质量发展的动能转换期。 

　　二、认清新任务——新时代广东民航高质量发展之寻道  

　　道，即事物的发生规律。古人所谓得道，其实就是掌握了事物的发生发展规律。推进广东民航高质量发展就是谋求运输航空、低空经济、临空产业之大道相通、相得益彰。 

　　在运输航空领域，粤港澳大湾区是我国乃至全世界机场密度大、流量大、空域复杂的区域。根据相关规划，在已经建成的广州、深圳、香港、澳门和珠海这五大机场（以下简称A5）中有四大机场的战略目标是建设成为航空枢纽，而枢纽意味着不断增加的通航城市和更加密集的航班起降。航站楼、跑道、机坪、货站等航空地面设施可以随着资本的投入持续扩建，但大湾区空域是有限的。在空管技术尚无革命性提升的背景下，在珠三角枢纽（广州新）机场建成投运和佛山沙堤机场停运之前，广州白云机场三期扩建的新增基础设施的服务功能无法真正释放，A5可使用空域确是“此消彼长”的零和博弈。随着粤港澳大湾区协同发展持续推进，航空客货运市场壁垒将被逐一打破，日趋统一的大湾区航空大市场亟须构筑全新的、可行的、高效的大湾区航空管理体系。空域有限、管理多元、市场分割的现实困难唯有通过高质量发展方能有效克服。航空运输高质量发展除了需要航空公司、机场、空管、管理局以及保障机构等行业的内部努力，更需要来自军方、各级政府、海关、边防和检验检疫等行业外部的配合和支持。“十四五”中后期是广东航空运输发展的攻坚克难期。 

　　在低空经济领域，广东省按照党中央、国务院决策部署，以“激活立体空间资源、提供高效公共服务、改变生产生活方式、催生跨界融合新生态、打造经济增长新引擎、加快形成新质生产力”的思路发展低空经济。基于发展低空经济资源禀赋和要素优势，广东省政府战略布局和战术提出“加强低空空域协同管理，争取低空经济试点示范，完善地面起降设施网，构建低空智联网，推动数字低空建设，建设低空管理服务体系，构建低空智慧物流体系，发展城市空中交通新业态，打造航空应急救援体系，全面赋能‘百千万工程^’，培育低空新兴消费业态，加强关键核心技术攻关，前瞻布局前沿技术研究，打造国家级产业新平台，支持企业做大做强，促进产业链协同发展，强化企业创新能力，招大引强加速产业集聚，加强海内外开放合作，完善法规标准体系，强化检验检测和适航审定能力，构建低空安全监管体系，夯实人才队伍基础强化金融服务支撑”共24条行动方案。“十四五”中后期是广东低空经济发展的全面启动期。 

　　在临空产业领域，广东省加快培育临空经济新增长点，围绕 

　　航空运输主业延伸临空产业链，谋划新消费、新能源、新制造项目。航空物流方面，接续办好货运枢纽高质量发展大会，推动白云机场三期扩建工程东西区货站、邮政枢纽中心国际区域、宝安机场货运中心等项目建成投产，推出冷链、生鲜、高端精密仪器等特殊货物运输广东解决方案，争取国家综合货运枢纽强链补链补贴，全力推动打造 Cargo City（航空货运城）。航空维修方面，世界范围内航空运输中心在东移，而中国在亚太地区占大比重。粤港澳大湾区是中国航空运输发展的热点地区，运行量大意味着航空器数量多，广东全省的飞机发动机维修、飞机零部件制造和附件维修业务需求旺盛。空港会展商贸方面，重点推进白云机场T3临空产业园、宝安机场东综合交通枢纽、珠海机场二期项目的规划和招商工作，打造空港产业新平台，集聚发展新动能，高质量办好中国国际航空航天博览会、亚洲通用航空展、广州商务航空展，充分利用航站楼资源开展特色展示展销等会展活动。通用航空方面，抢抓低空经济发展新机遇，创新经营模式，创造 

　　通用航空消费市场结合点，积极拓展短途运输及航空医疗救护业务，探索合作推出通航研学、私照培训、模拟飞行、空中观光游览等体验类服务产品。“十四五”中后期是广东临空产业发展的提质增效期。 

　　三、开创新模式——新时代广东民航高质量发展之优术  

　　术，是解题的方法。如果说道是世界观的话，术所代表的则是方法论。擎画新时代广东民航高质量发展的宏伟画卷唯有开拓之法、创新之术。 

　　科学回答广东民航高质量发展这一新时代问题，必须秉持系统思维，将其置于推动粤港澳大湾区协同发展这一国家战略中加以思考，将其与建设粤港澳大湾区世界级机场群相结合，最终实现粤港澳大湾区内全域航空运输资源最科学分布、低空经济要素最合理配置、临空产业最高效集聚的高质量发展目标。在明晰新时代的发展目标的同时，我们必须直视当前存在的问题。这些问题不仅是推动广东民航高质量发展，也是建设交通强国民航新篇章所必须解决的。它们集中体现在如下三个方面。 

　　一是行业政策法规与高质量发展不匹配。现阶段，国家、行业、地方有关航空制造、航空运输方面的法规部分内容修订有所滞后，行业规章特别是涉及安全事权、低空经济、产业协同方面的规章较为欠缺。基于机场公益性的国家和地方相关财政、土地、项目政策支持缺位，低空经济具体安全和发展的配套法规政策还需明确。 

　　二是行业空间需求与高质量发展不匹配。省市两级地方政府对运输机场控规保护、利益平衡、发展共享等方面重视程度不够高，低空经济发展所必需的应用场景的可持续商业模式还有待建立，有关部门对运输机场的公共基础设施属性不清晰和对临空经济效益外溢置若罔闻，由此引发的“短视行为”屡屡发生。 

　　三是行业治理能力与高质量发展不匹配。民航产业体制机制改革创新落后并制约行业发展，行业内的机场、航空公司、空管、油料、物流以及维修等单位缺乏统一的目标、愿景和协同，运用市场化方法配置行业发展核心要素的能力有限。航空制造和航空运输的“两航融合”发展还需要进一步在行业治理层面加以强化。 

　　认清不足、找准问题是能够解决问题、推动高质量发展的重要基础和关键前提。广东省和民航局已经就“打造门户复合型国际航空枢纽、加强机场综合保障、推动空管保障能力建设、加快航空产业发展、支持民航在粤单位建设发展和强化局省协调联动等多领域开展战略合作”达成共识。精准锚定和全面促进航空运输、低空经济、临空产业高质量发展所依托的全要素资源的充分流动和科学配置，培育产业协同发展竞争优势，如期达成广东交通强省建设民航新篇章发展目标，应着重从以下三个方面勇于开拓，探索新模式。 

　　一是组建粤港澳大湾区民航产业协同发展机构。以区位及产业优势科学合理定位机场功能，助力航空运输高质量发展。新时代广东民航高质量发展的关键问题在管理，解决这一问题的办法在于顶层设计能力及措施执行力。目前，A5发展存在各自为政、恶性竞争、资源错配等问题的根源在于缺乏统筹，无法实质性协调区内四大管理主体。建议在航空运输方面，按照《民用航空协同运行管理办法》（民航规〔2024〕32号）要求，以A5共赢视角，提升国际航空枢纽能级、增强机场综合保障能力。在临空产业方面，建议由相关各方以董事会的形式参与组建大湾区民航产业协同发展机构，对大湾区民航产业高质量发展充分协同、统一规划并监督执行，这或许是建设粤港澳大湾区在体制机制领域的有益探索。 

　　2.强化军民融合促进空域资源释放。航空运输和低空经济得以可持续发展的关键在于空域，以空域管理体系创新实现大湾区航空运输空域有效扩容，正确处理好“安全与发展”的问题，实现低空经济空域充分释放。新时代广东民航高质量发展的瓶颈因素在空域，突破这一瓶颈的办法在于军民融合的推进速度和深入程度，军民融合的要义是正视双方目标和合理诉求，力争实现安全和经济的辩证统一，共享融合发展带来的增量成果，以此为粤港澳大湾区民航产业可持续发展释放包括：航路、近进、机场、低空等空域——这一核心要素资源，并最终达成广东省空管保障能力增量提质的目标。 

　　3.机场和地方协同发展临空产业。以差异化临空产业布局高效配置粤港澳大湾区优势资源。新时代广东民航高质量发展的持续能力在于经济和社会效益增加，实现持续发展的办法关键在于临空产业经济外溢对航空运输的反哺程度。机场作为重要的交通基础设施之一，是区域经济社会发展的重要平台。其建设和运营不仅满足了当地客货运输的需求，同时对带动临空产业发展、增加地区就业、促进地区经济繁荣都具有十分重要的作用。地方政府要在大力支持民航在粤单位建设的同时，“积极投、主动投、加速投”机场总规和控规范围内临空核心空间项目，增强本区域发展临空产业核心要素的集聚能级，提升对临空指向性行业企业的吸引力，促进广东省临空产业实现量的合理增长和质的有效提升。科学地分析和评价机场在经济社会发展中所起的作用，定量论述机场的经济社会价值，对社会各界加深对民航业发展的认识、明确机场的定位、确定机场的发展思路具有十分重要的意义。 

　　综上所述，在势、道、术中，势是方向，道是根本，术是利器，互为有机整体，三者缺一不可。不明道则难取大势，不取势则怀揣利器反受其害。新时代广东民航高质量发展又何尝不是如此呢？粤港澳大湾区世界级城市群、机场群的美好明天取决于其管理者当下的务实行动。在奋力谱写新时代交通强国建设民航新篇章的新征程上，广东省和民航局应发挥好省局共建体制机制优势，秉承“协同”思维，创新“共赢”模式，通过“构建大湾区航空枢纽体系、全面完善航空服务体系、加快建设机场群基础设施体系、全面提升空管体系保障水平、创新机场群管理模式、强化机场综合交通枢纽建设、打造航空生态圈”的粤港澳大湾区民航协同发展之术，为广东现代化建设注入高质量民航动能。（作者：綦琦 广州民航职业技术学院）（编辑：许浩存 校对：陈虹莹 审核：韩磊）