民航服务建设全国统一大市场的思考
一、建设全国统一大市场的政策要求
近年来，国家层面对加快建设全国统一大市场提出密集要求，并做了顶层设计。中共中央、国务院2022年初发布关于加快建设全国统一大市场的意见，指出建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，并明确了发展目标。党的二十大强调，加快构建新发展格局，着力推进高质量发展，必须加快“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。2023年的《政府工作报告》提出要“加强高标准市场体系建设，抓好要素市场化配置综合改革试点，加快建设全国统一大市场”。国家发改委2023年以来也多次表示加快完善建设全国统一大市场的配套政策体系。
加快建设全国统一大市场将对民航市场格局产生积极影响。目前，我国民航市场的规模已经很大，但仍不够“统一”，一是地方政府干预形成了不公平的竞争环境，导致虽然民航局对各大机场进行了差异化定位，但地方执行后却存在市场割裂、恶性竞争情况，导致航空公司多市场分散布局；二是产业链整体协同不强，与高铁产业相比存在制造端国产化力量不足问题，以及航空公司运行成本过高，国际竞争力不强等问题；三是民航市场丰富度不高，低价产品规模不够大，高价产品的品质不够高。《关于加快建设全国统一大市场的意见》中市场的规模拓展、公平透明的营商环境、降低市场交易成本、促进产业升级以及培育国际竞争新优势等主要目标的实现将有助于降低地方政府对民航市场的干预，并有助于在更大的市场提升枢纽竞争力和打造超级承运人。
民航系统应服务于建设全国统一大市场。加快建设全国统一大市场是近年来市场改革的重中之重，民航的主要产品是提供跨区域的点对点飞行服务，具有全国性市场的自然属性，也天然具有服务全国统一大市场的视野优势，全国统一大市场的建设不但会深刻影响民航市场的竞争格局，也要求民航产业链上的监管方、民航企业及上下游企业共同发力服务于民航统一大市场建设。
二、建设全国统一大市场对民航市场竞争格局的影响
建设全国统一大市场将对民航市场发展产生三方面的积极影响。
（一）有助于降低地方政府对民航市场的干预
在各大地方政府执念于拥有自己的航空公司，纷纷要求航空公司增加宽体机运营、开通国际航线乃至洲际航线的情况下，国内民航在地方政府的干预下形成相对独立的市场，难以形成竞争合力，比如粤港澳大湾区机场群的吞吐量虽然是全球各大湾区机场群中最大的，但却因为定位了四大中心城市、三大国际枢纽和多主体管理，导致市场割裂，航线网络重复建设，除香港机场外，其余机场在国际市场的枢纽竞争力均有待提升。《加快建设全国统一大市场的意见》第七条进一步规范不当市场竞争和市场干预行为中明确指出，要破除地方保护和区域壁垒，随着全国统一大市场的加快建设，地方政府对民航市场的干预有望降低，形成全国民航政策相对统一、机场间恶性竞争降低、航空公司根据市场发展态势布局运力的良好趋势。
（二）有助于提升枢纽竞争力
随着全国统一大市场的推进，以及地方政府对民航干预的降低，中央层面和民航局可以在已经明确民航市场差异化定位的基础上，从国内大局出发制订统一的民航发展政策，并增强对差异化定位的落实执行力，有助于推动各大城市根据各自客源需求有序开拓市场，与周边机场有效协同、差异化发展，从而避免恶性竞争、降低内耗，进而形成竞争合力，提升枢纽国际竞争力。
（三）有助于打造超级承运人
全国统一大市场的建设要求全面提升竞争能力，而割裂的市场只能产生多个有区域竞争力的“枭雄”，竞争的重点往往是阻止其他航空公司进入，但这样也导致航空公司的国际竞争力不强，而只有统一的大市场才能通过公平的竞争和资源的重组（破产或兼并重组）筛选出更有竞争力的航空公司，进而参与全球竞争。而随着前文所述枢纽定位的明确和竞争力的提升，航空公司可以避免多基地重复布局，依托主基地打造有竞争力的航班波，形成层次分明、互为衔接的航线网络布局，进而凭借国内超大规模市场优势打造具有国际竞争力的超级承运人。
三、民航服务建设全国统一大市场的建议
推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，正确处理好顶层设计与实践探索、效率与公平、活力与秩序等六方面重大关系。以上趋势不会靠市场自动调节产生，民航服务建设全国统一大市场，也需要民航监管方、地方政府和产业链上下游企业齐心协力，重点协调好三大方面六个关系。
（一）处理好民航领域政府与企业的关系
1.处理好中央与地方政府的关系
在民航领域建设全国统一大市场，一方面要处理好国资委与地方国资的关系，避免大多为国资控股的民航企业通过“价格战”等方式无效“内卷”，以国有资产保值增值为目标，通过统筹协调、差异化发展，构建国资民航企业围绕客户、围绕产品和服务提升进行竞争的良性竞争格局。一方面要处理好民航局与地方管理局、地方政府的关系，目前民航局已经将分配时刻的权力收回至总局管理，有效消除了地方基于自身利益对资源配置的干预，有助于统一标准避免无序竞争，建议进一步加强对地方政府的协调，破除地方保护壁垒，打造公平透明的航权、时刻资源分配市场，建立全国统一的航线补贴标准，取消二线城市对洲际航线的高额补贴，从严控制三大枢纽以外城市开辟欧美澳等重要航线，转而加强对支线航线的补贴，形成以三大国际枢纽机场为核心、区域枢纽支撑、辐射周边中小机场的机场群格局。
2.处理好中央企业与地方企业的关系
近十年民航企业改革稳步推进，但没有大规模的兼并重组，航空公司越来越多，利润率下降，即使疫情三年最困难的阶段，企业亏损严重，十余家航空公司资不抵债，在国外航空公司大规模破产的情况下，国内在地方政府的干预下，也没有民航企业破产或重组。
根据交易成本理论（Williamson, 1975），在出现市场失灵（如恶性竞争、协调不力等）的情况下，将交易的经济活动内部化才能降低企业的交易成本，也就是通过企业内部行政协调比通过市场机制（竞争）协调更能提升效率、提高协调有效性，因而，为达到建设全国统一大市场中“进一步降低市场交易成本”的目标，在民航市场竞争过于激烈、企业协调困难的情况下，放开限制通过企业间兼并重组来打造超级承运人也不失为效率更高的方式。建议进一步协调地方政府降低对地方国企的进入、经营及破产的干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开限制和干扰，允许中央和地方国资民航企业根据市场竞争优势、经营情况等进行兼并重组。
3.处理好市场监管与企业能动性的关系
《推进中国式现代化需要处理好若干重大关系》明确指出要处理好活力与秩序的关系，中国式现代化应实现活而不乱、活跃有序的动态平衡。统一大市场还体现在产品的多样性，其中一个方向就是要聚焦人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提高产品品质，服务旅客消费升级需求，随着民航改革的逐步推进，民航业已经形成激烈的市场化竞争氛围，但由于民航产品的价格管制仍然存在，对产品服务创新仍有限制，不利于企业围绕旅客新需求尤其是消费升级需求进行产品创新，不但限制了民航企业盈利能力的提升，也不利于服务品牌的打造和国际竞争力的提升，以辅助收入为例，疫情前我国三大航的人均收入不足5美元，与亚太（不含中国大陆）及美国航空公司人均超30美元、欧洲航空公司人均20美元左右的水平相比，存在较大差距，而2021、2022年全球60多家发布相关数据的航空公司的人均辅助收入均超过30美元，且都超过疫情前水平。建议协调发改委等单位进一步放开对民航创新和价格等方面的限制，将定价权交由市场来决定，推动航空公司提升服务水平，更好地服务消费升级。
（二）处理好公平与效率的关系
《加快建设全国统一大市场的意见》的目标之一是“维护统一的公平竞争制度，营造公平竞争氛围”，对于民航领域来说，在竞争环境营造和资源分配时却存在“公平”有余但“效率”不足的状态，因而应进一步处理好公平与效率的关系。
建设全国统一大市场还有一个目标是培育国际竞争新优势，在此背景下公平的营商环境也意味着在一定程度上有所倾斜，否则只需要放开监管即可，而不必国家层面统筹推进。现阶段建设民航全国统一大市场不能追求绝对公平搞随机或者平均分配资源，而应一方面深化要素市场化改革，统一政策、避免地方干扰，一方面在资源的分配时兼顾资源的使用效率，坚持“按劳分配”，按照提升国际竞争力的目标，参考对地方贡献、市场份额、运行品质等因素，并充分考虑三大枢纽及其主基地航空公司的竞争力提升等因素，进行综合评价、统筹打分、适度倾斜。
（三)处理好民航产业链上下游企业间的关系
建设全国统一大市场还有一个目标是促进产业升级，对于长期处于全球第二、即将成为全球最大的民航市场来说，更应该充分发挥超大规模市场作用，带动产业链上下游企业协同发展，推动产业升级。
1.提升保障企业竞争力
民航竞争力的提升是整个产业链竞争力的提升，但绝不是每个环节都要赚大钱，不妨试想一下，通讯行业的高质量发展是移动运营商赚得盆满钵满，还是基于便宜流量费用下的用户众多、形成完善的移动互联生态？零售行业的高质量发展是快递企业赚大钱，还是基于较低物流成本的商业平台的建立、众多商家的成立和居民购物的方便快捷？显然后者才是高质量发展的更好体现，但民航产业链目前却存在相反的情况，疫情期间，在市场主体航空公司巨亏的情况下，保障企业却获得前所未有的盈利，2021年航空公司亏损679亿，某保障企业实现利润67亿，2022年航空公司亏损1771亿，该保障企业实现利润73亿，民航保障企业内部竞争的缺失以及产品服务收费过高，不但不利于保障效率的提升，也会挤压直面全球竞争的航空公司的盈利空间，降低其竞争力和盈利能力，目前参与全球竞争的航空公司利润率仅为6%左右，机场的利润率达12%，其中某一保障企业的利润率则超过30%，成本方面，疫情前东航座公里航油成本比美航高12%。建议推动民航产业链上的国有企业改革齐头并进，通过引入竞争提升保障能力，同时降低对保障企业的盈利要求、适当降低保障企业和机场的收费标准，进而一方面提升民航主体企业的竞争优势，一方面降低运营成本以便向旅客提供更为低廉的基础产品。
2.加快势补齐产业链制造端短板
通过打造统一大市场，运用超大规模市场优势补齐产业链短板，尤其是制造端短板，通过专项补贴、时刻奖励等方式鼓励航空公司加快运营国产飞机，营造国产飞机产学研、供应链、制造、运营良好生态，加快飞机研发、制造和投产升级的节奏，进而促进国产飞机的更新迭代，把民航业打造为与高铁媲美但更有竞争力的国家战略产业。
3.加强统筹协调形成产业链合力
虽然民航业仍有较大的发展空间，但也不能忽视来自内外部的竞争和挑战，外有世界一流航空公司和国际枢纽的竞争，内有高铁的持续提速和服务水平提升，产业链内部还有航权、空域等资源相对不足、保障成本较高、运行效率尤其是整体出行时间较长等问题。民航统一大市场的建立并非靠几家主流航空公司或枢纽机场提升效率就能实现的，而需要整个民航监管方及产业链上下游企业齐心协力，围绕旅客需求通过相互配合，共同提升产品丰富度，提升运行效率和准点率，服务好旅客（货物）出行的“最后一公里”，缩短旅客整体出行时间，在高铁持续提速的背景下，全力保住民航出行的快捷优势。
